II OSK 218/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1404/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2021 r. nr 388/OPON/2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1404/21 oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2021 r. nr 388/OPON/2021 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej wykładni zastosowanych w sprawie przez organy obu instancji przepisów i uznanie prawidłowości podjętych rozstrzygnięć, podczas gdy przez nakaz rozbiórki obiektu budowlanego należy rozumieć nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako całości, a nie części obejmującej jedynie konstrukcję dachu w zakresie wykonanym po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jako robót zabezpieczających, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, za czym przemawia użyte w art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego pojęcie "obiekt budowlany", zdefiniowany w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie kompletności przeprowadzonego postępowania przez organy administracji, podczas gdy nie zostały podjęte wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności: - braku ustalenia rodzaju i zakresu prac objętych nakazem rozbiórki i braku analizy możliwości zakwalifikowania ich jako dotyczących "obiektu budowlanego", brak wyjaśnienia i zbadania rodzaju konstrukcji objętej nakazem rozbiórki i możliwości przypisania przesłanki o której mowa w art 35 ust. 5 pkt 3 w stanie faktycznym sprawy, - braku oceny materiału dowodowego oraz nieustosunkowaniu się do żadnego z podniesionych przez skarżącą zarzutów, braku analizy w zakresie nakazu dokonania rozbiórki konstrukcji dachu nad I piętrem części mieszkalnej oraz pominięcie zarzutów, że samo istnienie w obrocie prawnym nakazu rozbiórki nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na budowę, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy nie istnieją przesłanki uprawniające organy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, c) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo nieprawidłowości decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i braku podstawy prawnej do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy działały prawidłowo, w oparciu o przepisy prawa i o właściwą interpretację przepisów prawa, podczas gdy wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść strony, jak również organy nie powinny wyinterpretowywać z przepisów prawa więcej, niż wynika z ich dosłownej treści, co stanowi naruszenie zasady praworządności i zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała, że nie zrzeka się rozprawy i nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował postępowanie przeprowadzone przez organy, które w sposób rzetelny ustaliły stan faktyczny sprawy, jak i dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie naruszając art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2021 r., nr 388/OPON/2021 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 25 lutego 2021 r. znak: WA.6740.1536.2018.AS2, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...], położonej w m. J., gm. J. Jak ustaliły organy, w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 737/2020 z dnia 3 lipca 2020 r. znak: WOP.7721.342.2020.MZY uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie nr 38/2020 z dnia 12 lutego 2020 r. znak: INB-7355/275/19 i na podstawie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) nakazująca A. W. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości J., gmina J., wykonanego po doręczeniu postanowienia Nr 75/19 z dnia 6 grudnia 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, tj. rozbiórkę konstrukcji dachu nad I piętrem części mieszkalnej, wobec czego nie jest możliwe wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji innej treści, niż wynikająca z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333 ze zm.), organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. W myśl zaś art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji uznał konstrukcję dachu nad I piętrem części mieszkalnej za obiekt budowlany. Natomiast z faktu, że ww. konstrukcja dachu nie jest obiektem budowlanym nie można automatycznie wyprowadzać wniosku, że decyzja nakazująca jej rozbiórkę nie stanowi nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu budowlanego, co uzasadnia zastosowanie art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem mieć na względzie, że istotą omawianej regulacji jest doprowadzenie do uprzedniego usunięcia skutków wszelkiej samowoli budowlanej - a więc także tej dotyczącej części obiektu budowlanego - na terenie, którego dotyczyć ma nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest zatem, że art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego ma również zastosowanie, jeżeli na terenie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki w części. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jeżeli projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki w części, to nie może dojść do sytuacji, w której organ architektoniczno-budowlany zalegalizuje tę część obiektu, wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem wydać inwestorowi pozwolenia na budowę obiektu, którego część jest objęta nakazem rozbiórki, gdyż zmierzałoby to do obejścia prawa. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935).