III OSK 2211/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M.C. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 4257/21 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 338/20 w sprawie skargi M.C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej postanawia: odrzucić skargę o wznowienie postępowania. UZASADNIENIE UZASADNIENIE: Wyrokiem z 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 4257/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 338/20 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej. Pismem z 15 lipca 2024 r. (data wpływu do NSA 9 sierpnia 2024 r.), skarżąca wywiodła skargę o wznowienie postępowania, jakie zakończyło się wydaniem przez NSA wyroku z 22 marca 2024 r. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniu zakończonym przywołanym wyżej wyrokiem zaistniała przesłanka nieważności, o jakiej mowa w art. 271 pkt 1 (mylnie określonym przez skarżącą jako pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), albowiem w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona, tj. Sędzia NSA Ewa Kwiecińska. Oprócz tego jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 272 § 3 p.p.s.a. z powodu wydania 23 listopada 2023 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku pilotażowego w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce (skarga nr 50849/21) z którego zdaniem skarżącej wynika, że udział w wydaniu wyroku osoby, która została wybrana w procedurze powoływania sędziów z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r., nie gwarantuje jednostce prawa do rzetelnego procesu, wynikającego z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 r.; dalej "Konwencja") w zakresie prawa człowieka do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wznowienie postępowania sądowadministracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 4257/21, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 338/20 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyżej opisanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega odrzuceniu. Słowem wstępu wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 280 § 1 p.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W przypadku braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, bowiem merytoryczne rozpoznanie skargi jest niemożliwe, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Podkreślenia przy tym wymaga, że badanie o jakim mowa w ww. przepisie nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. W tym kontekście istotne jest czy okoliczności mające uzasadniać powołane podstawy w ogóle mogą stanowić podstawy wznowienia, a tym samym czy wniesiona skarga "opiera się na ustawowej podstawie wznowienia" w rozumieniu ww. przepisu. Jako pierwszą z podstaw wznowieniowych skarżąca wskazała uczestniczenie w składzie rozpoznającym sprawę przed NSA osoby nieuprawnionej. Powołano się przy tym na treść art. 271 pkt 2 p.p.s.a., który w istocie dotyczy zgoła odmiennej sytuacji, kiedy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Opisana natomiast przez skarżącą podstawa określona została dyspozycją art. 271 pkt 1 p.p.s.a. Podstawa ta jednak nie zachodzi w sprawie. Zgodnie z poglądem prezentowanym przez NSA "sędzia sądu administracyjnego jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami" (vide: NSA w wyrokach: z 25.05.2023 r., sygn. akt III FSK 1592/22 oraz III FSK 1591/22; wszystkie powołane orzeczenia dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Należy również odnotować, że w podstawach wznowienia określonych przepisem art. 271 pkt 1 p.p.s.a. nie mieści się badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, który to tryb przewiduje art. 5a ust. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024 r., poz. 1267 ze zm.) wprowadzony do ustawy w związku z nieprawidłowym ukształtowaniem Krajowej Rady Sądownictwa z którego skarżąca nie skorzystała. Z uwagi na powyższe, sędzia NSA Ewa Kwiecińska nie może być uznana za osobę nieuprawnioną do orzekania, a tym samym nie zaktualizowała się pierwsza podstawa wskazana przez skarżącą w skardze. Podobnie i druga podstawa wznowieniowa nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca upatruje jej w treści art. 272 § 3 p.p.s.a. w związku z wydaniem przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku pilotażowego w sprawie Wałęsa p-ko Polsce (skarga nr 50849/21). Wskazana podstawa została dodana do art. 272 p.p.s.a. ustawą z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196). Analizując przepis art. 272 § 3 p.p.s.a. w ujęciu systemowym czyli w odniesieniu do innych regulacji zawartych w tej ustawie odnośnie dopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na orzeczenie organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Polskę trzeba zwrócić uwagę na odrębności w konsekwencjach wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), a orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz). Kluczowa jest tutaj rola jaka przypisana została TSUE w systemie organów Unii, zwłaszcza przy stosowaniu prawa Unii Europejskiej, która wynika z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2). Na mocy tegoż przepisu to TSUE jest jedynym organem do dokonywania wiążącej wykładni Traktatów i aktów przyjętych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE. Spowodowało to także podjęcie przez NSA uchwały z 16 października 2017 r., sygn. akt I FPS 1/17, której mocą poszerzono dopuszczalny krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi o wznowienie zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego, względem osób nie będących stroną postępowania toczącego się przed organem międzynarodowym. Co jednak istotne, przywołany judykat odnosił się tylko i wyłącznie do orzeczeń TSUE, nie obejmując swym zakresem orzeczeń wydawanych przez ETPCz. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w znowelizowanym art. 272 p.p.s.a. na mocy ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 54) do którego dodany został § 2a. Brak jest jednakże podstaw prawnych do stosowania per analogiam przepisu art. 272 § 2a p.p.s.a. do orzeczeń ETPCz, a także uchwały NSA z 16 października 2017 r., albowiem inne są kompetencje ETPCz, jak również inny jest charakter orzeczeń tego Trybunału. Rozstrzygają one sprawy między państwami (art. 33 Konwencji) lub też sprawy każdej osoby, której zdaniem stała się ona ofiarą naruszenia przez jedną z Wysokich Układających się Stron praw zawartych w Konwencji lub jej protokołach (art. 34 Konwencji). Takie rozstrzygnięcia należy traktować zatem jako jednostkowe, co pozwala dodatkowo na jego odmienną ocenę w aspekcie prawa do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Europejski Trybunał Praw Człowieka jest organem międzynarodowym działającym na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, jednakże zastrzeżenia budzi forma wydanego orzeczenia na który powołuje się skarżąca. Wyrok pilotażowy unormowany został poza procedurą traktatową, którą związana jest Rzeczpospolita. Kwestie dotyczące jego wydania znajdują się w Regulaminie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284/1 ze zm.; dalej "Regulamin"), a nie w treści samej Konwencji. Tym samym, procedura wyroku pilotażowego nie jest objęta procedurą traktatową, a jedynie procedurą wprowadzoną przez sam Trybunał, który "mając na uwadze Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz jej Protokoły, ustanowił Regulamin". Z tej też przyczyny wyrok na który powołuje się skarżąca nie może stanowić podstawy żądania wznowienia zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego. Bezspornym jest także, że skarżąca nie była stroną postępowania toczącego się przed ETPCz, a zatem bezpodstawnym jest powoływanie się w skardze o wznowienie na przepis art. 272 § 3 p.p.s.a., który dotyczy odmiennej sytuacji. Z tych samych względów podstawy takiej nie może stanowić również dodany mocą nowelizacji z 18 grudnia 2020 r. § 2a art. 272 p.p.s.a., którego skarżąca zresztą nie powołuje w treści skargi o wznowienie. Poza tym, z treści art. 272 § 3 p.p.s.a. wynika, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce wówczas, gdy w sprawie zaistniała "potrzeba" wznowienia postępowania, wynikająca z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Wskazany przepis nie implikuje zatem obowiązku "automatycznego" wznawiania każdego postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem w stosunku, do którego rozstrzygał korzystnie dla skarżącego organ międzynarodowy działający na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Oceniając zasadność analizowanej podstawy wznowieniowej sąd bada czy motywy rozstrzygnięcia tworzą potrzebę wznowienia postępowania. Uznając, że skarga o wznowienie w istocie nie opiera się na ustawowych podstawach wznowienia orzeczono o jej odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a.