I GSK 151/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1760/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 30 lipca 2019 r. nr BNFiWM.452.9.2018.14 w przedmiocie odmowy przyznania dotacji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1760/19 oddalił skargę A (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 30 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji w kwocie 412 089,22 zł. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła spółka, a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, postulowała też zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ II Instancji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się: 1) obrazy przepisów prawa materialnego w postaci § 6b ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz.U.2015.1170, dalej: rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi) poprzez: a) jego nieprawidłowe niezastosowanie w sprawie, mimo że ziemniaki na części działki nr 65/55, tj. na powierzchni 37,4 ha był wysadzany jako tzw. ziemniak kwalifikowany, a jedynie na powierzchni 7,3 ha tej działki był sadzony ziemniak niekwalifkowany, zatem za ziemniaki kwalifikowane na obszarze 37,4 ha należy się dofinansowanie w wysokości 70% straty, a nie jedynie 50% straty; b) jego błędną wykładnię, sprzeczną z literalną treścią przepisu i uznanie, iż przepis ten uzależnia przyznanie dofinansowania w wysokości 70% straty za ziemniaki kwalifikowane od tego, czy przedmiotowe ziemniaki kwalifikowane nie zostały posadzone na tej samej działce ewidencyjnej z ziemniakami niekwalifikowanymi, albo czy nie były przechowywane w tej samej przechowalni, co ziemniak niekwalifikowany; c) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż "przyznanie przedmiotowej dotacji jest decyzją uznaniową" podczas gdy z tego przepisu nie wynika, ażeby przyznanie dotacji w wysokości 70% straty było decyzją uznaniową, a jedyną przesłanką przyznania dotacji (prócz wymogów formalnych) jest kwalifikowany rodzaj materiału użytego do "założenia plantacji"; 2) obrazy przepisów o postępowaniu mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie przepisu: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego poprzez: – zignorowanie wyjaśnień strony, iż uprawy były podzielone na 4 oddzielne plantacje i jedynie na jednej z nich był posadzony ziemniak o nieznanym statusie fitosanitarnym, a zatem ziemniaki kwalifikowane i niekwalifikowane nie były wysadzane w tym samym "miejscu produkcji", – zignorowanie wyjaśnień strony, iż najpierw sadzono, zebrano oraz transportowano z pola ziemniaki kwalifikowane a dopiero później ziemniaki niekwalifikowane, a zatem nie było możliwości rozprzestrzenienia się bakterii poprzez użycie tego samego sprzętu agrotechnicznego, – zignorowanie wyjaśnień strony, iż część ziemniaków kwalifikowanych była przechowywana w zupełnie innej przechowalni (magazyn we Wrześcienku) niż ziemniaki niekwalifikowane (magazyn w Janowiczkach), – zignorowanie wyjaśnień strony, iż ziemniaki kwalifikowane i niekwalifikowane były przechowywane w oddzielnych skrzyniopaletach, a zatem nie miały ze sobą żadnego kontaktu, – błędne ustalenie ziemniaki kwalifikowane i niekwalifikowane z działki nr 65/66 miały ze sobą bezpośredni kontakt, – dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku z 9 maja 2018 r. (znak WNF.7140.1.22.2017), mimo że organ był zobligowany do dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych; b) art. 8 i art. 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej i tworzenie dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa wymagań dla otrzymania dotacji; c) art. 84 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie opinii biegłego z zakresu rolnictwa i dokonanie przez organ samodzielnych ustaleń faktycznych, do których wymagane są wiadomości specjalne, tj. wiadomości z zakresu sposobów rozprzestrzeniania się bakterii calvibacter michiganesis ssp sepedonicus i ewentualnego przyczynienia się strony do porażenia powyższą bakterią; d) art. 107 § kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymagań, o których mowa w przepisie przede wszystkim w zakresie braku uzasadnienia dlaczego złożone przez spółkę wyjaśnienia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a oraz poprzez brak zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz do treści pisma pełnomocnika skarżącej z 12 czerwca 2020 r., co w istocie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. III. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 6b ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez: a) jego nieprawidłowe niezastosowanie w sprawie, mimo że ziemniaki na części działki nr 65/55, tj. na powierzchni 37,4 ha był wysadzany tzw. ziemniak kwalifikowany, a jedynie na powierzchni 7,3 ha tej działki był sadzony ziemniak niekwalifkowany, zatem za ziemniaki kwalifikowane na obszarze 37,4 ha należy się dofinansowanie w wysokości 70% straty, a nie jedynie 50% straty; b) jego błędną wykładnię, sprzeczną z literalną treścią przepisu i uznanie, iż przepis ten uzależnia przyznanie dofinansowania w wysokości 70% straty za ziemniaki kwalifikowane od tego, czy przedmiotowe ziemniaki kwalifikowane nie zostały posadzone na tej samej działce ewidencyjnej z ziemniakami niekwalifikowanymi, albo czy nie były przechowywane w tej samej przechowalni, co ziemniak niekwalifikowany; c) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż "przyznanie przedmiotowej dotacji jest decyzją uznaniową" podczas gdy z tego przepisu nie wynika, ażeby przyznanie dotacji w wysokości 70% straty było decyzją uznaniową, a jedyną przesłanką przyznania dotacji (prócz wymogów formalnych) jest kwalifikowany rodzaj materiału użytego do "założenia plantacji". W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na wstępie zaznaczyć należy, że poza kognicją Sądu II instancji pozostaje zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania winno przybrać postać kwalifikowaną – winno mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzucił obrazę tych przepisów "mogącą mieć wpływ na wynik sprawy". W dalszej kolejności zwrócić uwagę należy, że najdalej idącym zarzutem jest punkt II petitum skargi kasacyjnej, tyle że również i on nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie uzasadniono obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wykazano też na czym ona polegała. Tego wymogu nie spełniło także przytoczenie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. i orzecznictwa bez jakiegokolwiek powiązania tych elementów z realiami niniejszej sprawy. Wreszcie istotnym mankamentem jest także i to, że zarzut I.1 i III petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 6b ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – przy identycznym opisie ustaleń faktycznych (vide treść punktów a, b, c) – dotyczy raz obrazy przepisów prawa procesowego, a w drugim przypadku przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu II instancji – rozwiązując ten dylemat – stwierdzić należy, że § 6b ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma charakter materialny, a zatem zarzut I.1 pozbawiony jest podstaw. Podobnie należy ocenić zarzut III petitum skargi kasacyjnej, bowiem przepis o charakterze materialnoprawnym nie może stanowić podstawy do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, jak też oceny rozważań poczynionych przez Sąd I instancji. Nie ulega też wątpliwości, że organy, a także Sąd I instancji są związani treścią decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Gdańsku z 9 maja 2018 r., nr WNF.7140.1.22.2017, która posiada walor ostatecznego aktu administracyjnego. Strona – co wynika z pouczenia – miała możliwość jej zaskarżenia, a zatem aktualnie istnieje sposobność jej wzruszenia tylko w ramach postępowań nadzwyczajnych. Prowadzenie zaś postępowania dowodowego w kwestiach rozstrzygniętych w wyżej wskazanej decyzji uznać należy za niedopuszczalne, zwłaszcza także z tego względu – o czym wyżej była mowa – wadliwość zarzutów kasacyjnych w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.