II OSK 2967/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 987/17 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2016r. nr [...] Wójt Gminy R. zajął stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji z dnia [...] 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W dniu [...] 2016r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce wpłynął wniosek Fundacji A. z siedzibą w K. o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] 2016 r. oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 31 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Fundacji postanowienie narusza art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie postanowienia pomimo złożenia wniosku po upływie terminu określonego w art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 2015 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Postanowieniem z [...] 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt. 5, art. 31 § 1 i 3, art. 124, art. 126, art. 127 § 3, art. 141, art. 144, art. 156 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego przez Wójta Gminy R. postanowienia z dnia [...] 2016r. nr [...]. Kolegium uznało, że zbyt szeroko i ogólnikowo sformułowany w statucie przedmiot działalności i cele Fundacji, nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Ponadto Kolegium uznało, że postępowanie, którego dotyczy wniosek nie zmierza, co do zasady, do przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ustalenia i określenia warunków, działań minimalizujących jej wpływ na środowisko naturalne, a w istocie dotyczy zagadnień natury formalno-prawnej - ustalenia przebiegu realizacji inwestycji i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwzględnieniem zmian prawnych, czy aktualnego stanu środowiska. Kolegium uznało również, że uczestnictwo organizacji społecznej nie jest także uzasadnione interesem społecznym, a upatrywanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym tylko w okoliczności, że decyzji administracyjnej można postawić zarzut naruszenia prawa, jest w ocenie Kolegium nie do zaakceptowania. Wnioskiem z [...] 2016r. Fundacja wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu Fundacja zarzuciła, że organ w sposób dowolny przyjął, że nie jest legitymowana do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania ze względu na niezgodność celów statutowych oraz brak interesu społecznego, choć działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Skarżąca wskazała, że przedmiot postępowania określony w art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. nie rozstrzyga wyłącznie kwestii formalno-prawnych, a postanowienie wydawane w tym trybie dotyczy sfery środowiska i jego ochrony i wydawane jest przy uwzględnieniu informacji na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca wskazała, że realizacja tak dużego przedsięwzięcia wpłynie na pogorszenie stanu środowiska na znacznym obszarze i na zdrowie publiczne. Zarzuciła również organowi przyznanie prymatu interesowi ekonomicznemu nad interesem wynikającym z potrzeby ochrony środowiska. Postanowieniem z [...] 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując ponownie sprawę nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska zawartego w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium uznało, że wszystkie zgłoszone zarzuty zostały dokładnie i szczegółowo opisane w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rozpoznając wniesioną przez Fundację A. skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego pomimo, że wydanie postanowienia, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, nie stanowi jedynie automatycznego przedłużenia ważności decyzji środowiskowej. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że cele statutowe skarżącej pozostają w związku z przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Wskazana przez skarżącą chęć działania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia publicznego niewątpliwie jest działaniem w zakresie interesu społecznego, ale nie przesądza automatycznie o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego w danej konkretnej sprawie. Skarżąca nie wykazała w sposób przekonywujący, że interes społeczny przemawia za wszczęciem takiego postępowania. Sam fakt, że cele statutowe Fundacji pozostają w związku z ochroną przyrody i środowiska, jak również charakter przedmiotowej inwestycji, która niewątpliwie ze względu na jej przedmiot ma wpływ na środowisko, nie uzasadniają przyjęcia, że występuje interes społeczny we wszczęciu postępowania w sprawie i dopuszczeniu do działania w niej organizacji społecznej. Skarżąca poza powołaniem się, że dysponuje zapleczem w postaci ekspertów i radców prawnych specjalizujących się w ochronie środowiska nie wskazała żadnych szczególnych przesłanek uzasadniających, że w tym konkretnym postępowaniu interes społeczny uzasadnia wszczęcie postępowania i udział Fundacji w tym postępowaniu. Sam fakt zapoznania się z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz posiadanie wiedzy merytorycznej nie uzasadnia przyjęcia istnienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w danej, konkretnej sprawie. Sąd wskazał również, że organ zasadnie przyjął, że interes społeczny w przedmiotowej sprawie wynika z uwarunkowań lokalnych, lokalnej sytuacji związanej z rozwojem regionu i bezrobociem, którego to interesu społecznego skarżąca w ogóle nie uwzględniła powołując się tylko na szeroko pojętą ochronę środowiska, która na tym etapie nie jest w żaden sposób zagrożona, a będzie podlegała ochronie na kolejnych etapach realizowania przedmiotowej inwestycji. W skardze kasacyjnej Fundacja A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. i art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. poprzez oddalenie skargi pomimo uwzględnienia części zarzutów skarżącej i błędne przyjęcie, że naruszenia przepisów postępowania których dopuścił się organ nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 31 § 1 oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a, poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarżąca wykazała naruszenie przez organ wskazanych przepisów k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności błędne przyjęcie, że nie wykazała istnienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 15, 107 § 3 i 127 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowo Sąd I instancji dokonał wykładni art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1405 ze zm. dalej: "u.i.o.ś.") w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") stąd zarzut kasacyjny w tym zakresie uznać należało za niezasadny. W ocenie skarżącej kasacyjnie fakt podzielenia przez Sąd I instancji argumentacji zawartej w skardze, co do charakteru prawnego kwestionowanego postanowienia oraz istnienia związku pomiędzy celami statutowymi Fundacji, a przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 72 ust. 4 u.i.o.ś., powinien skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem przepis art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 562/17, LEX nr 2441375). W rozpoznawanej sprawie za udziałem Fundacji nie przemawia interes społeczny, dlatego okoliczność, że jej udział w sprawie uzasadniają cele statutowe pozostaje dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu bez znaczenia. Stąd Sąd I instancji zasadnie przyjął, że naruszenie którego dopuścił się w tym zakresie organ pozostawało bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r. sygn. akt II GSK 3901/16, LEX nr 2587979). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ dokonał prawidłowej oceny okoliczności faktycznych w zakresie braku istnienia interesu społecznego, który uzasadniałby zainicjowanie i udział w postępowaniu nieważnościowym skarżącej kasacyjnie Fundacji. Stanowisko organu zostało prawidłowo ocenione również przez Sąd I instancji. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że to na organie spoczywał obowiązek wyjaśnienia wątpliwości związanych z istnieniem interesu społecznego uzasadniającego udział Fundacji w postępowaniu, bowiem to na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania w danej sprawie ciąży obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny interesu społecznego i okoliczności z których go wywodzi (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt II OSK 2970/15, LEX nr 2379341). Rację ma Sąd I instancji, że upatrywanie interesu społecznego tylko w okolicznościach, że postanowieniu Wójta Gminy można postawić zarzut naruszenia rażącego naruszenia prawa jest nie do zaakceptowania, podobnie jak nie jest wystarczającym powoływanie się na charakter, skalę, czy lokalizację przedmiotowej inwestycji. Wystąpienie w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania z urzędu w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanego postanowienia. Argumentacja, że stwierdzenie nieważności postanowienia rażąco naruszającego prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że postanowienie, które miałoby być skontrolowane w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2017/16, LEX nr 2330027 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 672/15 ). Dla wykazania istnienia interesu społecznego nie jest również wystarczające powoływanie się przez Fundację na posiadane doświadczenie i wiedzę, bez wskazania konkretnych faktów, które w okolicznościach niniejszej sprawy mogą przyczynić się do prawidłowego i sprawnego jej rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod uwagę, że wniosek dotyczy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy R. stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że interes społeczny w niniejszej sprawie wynika z uwarunkowań lokalnych, do których skarżąca kasacyjnie w ogóle się nie odniosła. Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez SKO w Ostrołęce (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 15, 107 § 3 i 127 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że okoliczność, iż organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, analogicznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie nie stanowi również naruszenia zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w uzasadnieniu wydanego postanowienia ustosunkowując się do zarzutów wniosku, zajmuje stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji w tym zakresie. Zasada dwuinstancyjności wówczas byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniosku skarżącej lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie sytuacje w tej sprawie jednak nie zaistniały ( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 259/17, LEX nr 2624939). Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. .