II OSK 2705/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 64/21 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2020 r. nr 853/OPON/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia 23 listopada 2020 r. nr 853/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. W., dalej: "skarżąca". Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 151 P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, tj. z naruszeniem: a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: "Prawo budowlane" w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony we wznowionym postępowaniu ponieważ nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze odziaływania obiektu, który miał zostać wybudowany podczas gdy jej nieruchomość jest bezpośrednio narażona na oddziaływanie obiektu w postaci m.in. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego itp., a organy nie dokonały jakichkolwiek czynności faktycznych aby zweryfikować obszar oddziaływania obiektu; b) art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej oraz zgodnie z przedstawionymi przez nią dowodami, okoliczności sprawy, wbrew twierdzeniom organów, w niniejszej sprawie zasadne jest uchylenie decyzji w sytuacji kiedy skarżąca jako strona została pozbawiona udziału w postępowaniu bez jej winy; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, tj. braku wzięcia pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżącą dotyczących oddziaływania na nieruchomość skarżącej przedmiotowej inwestycji, poniesionej szkody oraz zastrzeżeń skarżącej do zatwierdzonego projektu budowlanego; d) art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji prowadzenia postępowania przez organy w sposób niebudzący zaufania do organów; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw stwierdzić trzeba, że bezpodstawne jest powołanie się na naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2020 r., nr 853/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., tj. naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, odnoszą się do postępowania kontrolowanego w sprawie ze skargi na decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia - w tym przypadku ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2020 r., nr 853/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności odnoszących się do postępowania nadzwyczajnego, w którym miałoby dojść do naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Naruszenia, którymi według skarżącej dotknięte są decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, mają charakter procesowy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz charakter materialny, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przywołanie, jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uwzględniając okoliczności, na których opierane były zarzuty skargi i następnie zarzuty skargi kasacyjnej, jest wynikiem niezrozumienia hipotezy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony we wznowionym postępowaniu ponieważ nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze odziaływania obiektu, który miał zostać wybudowany. Zarzut ten ma charakter przede wszystkim procesowy, przy czym brak prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego należy powiązać z powołanymi w zarzucie I lit. c kasacji przepisami art. 7 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 K.p.a., które to przepisy w zarzucie I lit. a kasacji nie zostały przywołane. Teza o niepodjęciu przez organy z urzędu działań w kierunku ustalenia okoliczności świadczących, zdaniem skarżącej, o położeniu jej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, jest bezpodstawna. Organy ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Ustalono, że decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] przy ul. Z. [...], w dzielnicy W. w W. Budynek należący do skarżącej zlokalizowany jest na działce nr ew. [...], w odległości ok. 15 metrów od północno-zachodniego narożnika projektowanego budynku. Działka nr ew. [...] oddzielona jest dodatkowo od działki inwestycyjnej działką drogową stanowiącą ul. Z. Ustalono, że nie są przekroczone odległości określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065), dalej: "rozporządzenie". Na podstawie projektu budowlanego (str. 8,9) ustalono, że planowany budynek nie przesłania budynku skarżącej w sposób naruszający wymogi z § 13 rozporządzenia. Zapewniony jest dostęp do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżącej w stopniu wymaganym przepisami § 57 i § 60 s.8-9). Odległość 5 miejsc postojowych od granicy działki, tj. 5,70 m, spełnia wymagania § 18 i 19 rozporządzenia. Odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie narusza § 23. Spełnione są wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, o jakich mowa w § 271-273. Podnoszone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności, tj. zwiększony ruchu pojazdów oraz hałas i inne uciążliwości w okresie budowy nie należą do przesłanek uznania, że nieruchomość dotknięta tymi uciążliwościami jest położona w obszarze oddziaływania obiektu. Niezależnie od tego, w ślad Sądem pierwszej instancji, podkreślić warto, że Ekspertyza przedłożona przez skarżącą w związku z przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy stanu technicznego budynku skarżącej w związku z drganiami wywołanymi ciężkim transportem materiałów budowlanych na potrzeby budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. [...], a więc innej inwestycji, niż budowa będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Nawiązując do okoliczności podniesionych w opisie naruszenia omawianego zarzutu najpierw odnotować należy, że jak wynika z poprzedzających rozważań, "dopływ światła dziennego" był przedmiotem sprawdzenia w ramach badania projektu budowlanego. Natomiast podniesione w pozostałej części opisu naruszenia negatywne oddziaływanie obiektu w postaci m.in. hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, nie zostały w jakimkolwiek zakresie powiązane ze stosownymi przepisami prawa w zakresie warunków technicznych. Niezależnie od braku wskazania takich przepisów, zauważyć należy, że skarżąca nie podjęła nawet próby rzeczowego wykazania, że tego rodzaju negatywne oddziaływanie w związku z obiektem będącym przedmiotem pozwolenia na budowę, może mieć miejsce. Odnosząc się do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, stwierdzić najpierw trzeba, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego podlega weryfikacji organu na zasadach przewidzianych w art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Według zaś art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19). Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby projekt budowlany zawierał we wskazanym zakresie wady dyskwalifikujące ocenę o zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak stosownej inicjatywy dowodowej ze strony skarżącej oraz związanie stanowiskiem projektanta oznaczały brak obowiązku prowadzenia przez organy dochodzenia z urzędu, czy wątpliwości skarżącej co do negatywnego, niedopuszczalnego oddziaływania, mogą prowadzić do podważenia stanowiska o zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżąca nie podważyła również ustalenia, że inwestycja nie narusza innych przepisów odrębnych, w tym przepisów z zakresu ochrony środowiska. Należy także podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Sąd, akceptując stanowisko organów uznał, że projektowana inwestycja nie ogranicza w jakikolwiek sposób możliwości zagospodarowania i korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości. Przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi, z punktu widzenia prawa cywilnego, o jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o jakich mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego. Jak zauważono w orzecznictwie, przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, iż chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11). Takie skutki funkcjonowania obiektu, w tym przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak wzmożony ruch samochodowy i związany z tym hałas, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1193/22). Należy zgodzić się z tezą, według której, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zakłada ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 112/21). Jak wynika z poprzedzających rozważań, wszystkie te istotne okoliczności zostały przez organy ustalone. Podsumowując te część rozważań odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że nie doszło w tej mierze do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Powtórzenie w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie oznacza, że okoliczności te nie zostały zbadane. Nie są skuteczne próby podważenia projektu budowlanego i jego oceny bez przytoczenia argumentacji uprawdopodabniającej zarzuty oraz nawiązania do stosownych, konkretnych przepisów odrębnych, które zostały naruszone. Podkreślić można, że nie chodzi przecież o formalne wskazanie w postępowaniu administracyjnym jednostki redakcyjnej określonego aktu normatywnego, w tym przypadku rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale chociażby nawiązanie do istniejącej według strony normy, prawnej, która świadczy o posiadaniu przezeń interesu prawnego. Nie są także skuteczne zarzuty w zakresie w jakim odnoszą się do uciążliwości w trakcie budowy, a także okoliczności podnoszących uciążliwości faktyczne związane z funkcjonowaniem nowego obiektu. Konieczne jest nadto odniesienie się do argumentacji skargi kasacyjnej, zgodnie z którą, przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Posiadanie przez skarżącą legitymacji strony było przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach wznowienia postępowania. Jest to rezultat szczególnego wymogu badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającego na konieczności wznowienia postępowania i prowadzenia postępowania w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po uprzednim wznowieniu. Na etapie procedury uruchomionej postanowieniem o wznowieniu, możliwe jest zatem zbadanie merytoryczne, czy wnioskującej przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (patrz m.in. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el.2024, pkt I.4 do art. 149). Nie jest zatem konieczne uchylenie decyzji dotychczasowej w celu zbadania istnienia interesu prawnego wnioskodawcy postępowania wznowieniowego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym ustalono nie tylko brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, ale także brak oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ustalenie to było oparte na analizie projektu budowlanego. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły zasadę sformułowaną w art. 8 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby skonkretyzowania tego zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.