I OSK 570/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 64/19 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 64/19 oddalił skargę A. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania,. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. J. w piśmie z 8 kwietnia 2019 r., nadanym w dniu 9 kwietnia 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w rozpoznaniu zażalenia z 23 stycznia 2019 r. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W skardze skarżący wniósł o jej uwzględnienie i zobowiązanie Ministra Infrastruktury do załatwienia przedmiotowej sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Ministra na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zasądzenie od Ministra na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wnosząc jw. zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że w dacie wniesienia skargi (10 kwietnia 2019 r.) sprawa była już załatwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten, będąc właściwym w sprawie, nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Sąd podkreślił, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc ustalenie czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, jak również po jej wniesieniu, ale w terminie, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że Ministrowi Infrastruktury nie można zarzucić bezczynności, gdyż organ ten w określonym w art. 35 § 3 K.p.a. terminie podjął prawem przewidziane działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z 23 stycznia 2019 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego "w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ulicy [...] w K.". Zażalenie wpłynęło do Ministra Infrastruktury 6 lutego 2019 r., przy piśmie Wojewody z 31 stycznia 2019 r. Od tej daty biegł dla Ministra termin do załatwienia sprawy. Miesiąc po wpływie ww. zażalenia, Minister powziął wątpliwości co do swojej właściwości i przy piśmie z 27 lutego 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał zażalenie celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co zakończyło postępowanie przed tym organem. Niemniej zażalenie to "wróciło" do Ministra Infrastruktury przy piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 marca 2019 r., który nie podzielił oceny dotyczącej właściwości rzeczowej organu przedstawionej przez Ministra Infrastruktury. Wobec tego od 15 marca 2019 r. (data wpływu zażalenia z MSWiA), Minister Infrastruktury (ponownie) miał obowiązek rozpoznać wskazane powyżej zażalenie, co zrobił, wydając [...] kwietnia 2019 r. postanowienie. W takim stanie sprawy nie sposób zarzucić temu organowi stanu bezczynności. Wprawdzie rozpoznawana skarga została wniesiona 9 kwietnia 2019 r., kiedy to jeszcze Minister nie rozpatrzył przedmiotowego zażalenia, ale też nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, aby w tym dniu minął już termin ustawowy dla tego organu do załatwienia wskazanego środka zaskarżenia. Sąd wziął pod uwagę wątpliwości Ministra dotyczące właściwości rzeczowej w sprawie oraz ich wpływ na przebieg i długość postępowania zażaleniowego przed tym organem. Sąd dostrzegł, że okoliczność ta nie spowodowała braku aktywności organu, a wręcz przeciwnie – skutkowała zastosowaniem przez Ministra Infrastruktury w terminie miesięcznym od daty wpływu zażalenia. Jednak na skutek działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Infrastruktury raz jeszcze musiał zając się sprawą. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, usprawiedliwia w efekcie wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy i powoduje, że okresu od przekazania podania zgodnie z właściwością do zwrotu tego podania do Ministra, na zasadzie art. 35 § 5 K.p.a., nie można wliczać do terminu z art. 35 § 3 K.p.a., a ponadto uzasadnia to przyjęcie, że termin miesięczny na załatwienie sprawy przez Ministra Infrastruktury w takich okolicznościach należy liczyć niejako na nowo, tj. od daty zwrotu podania przez MSWiA (co nastąpiło przy piśmie z 12 marca 2019 r.). W konsekwencji nie można przyjąć, że termin ten nie został w sprawie zachowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. J., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie: 1. art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie; 2. art. 35 § 5 K.p.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego mylne zrozumienie (błędną wykładnię) i przez to niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Ministra Infrastruktury na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi na rozprawie. Minister Infrastruktury, w piśmie z 17 stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zarządzeniem z 6 sierpnia 2021 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 10 sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 19 sierpnia 2021 r. Minister Infrastruktury również wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powołuje się na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutu procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 201 § 1 i art. 54 § 3 oraz art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi zamiast umorzenia postępowania sądowego. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie wskazuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ pozostawał w tej dacie w bezczynności, ale przestał, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, System Informacji Prawnej LEX). Oznacza to, że dla skuteczności skargi na bezczynność organu miarodajna jest data wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2400/19). Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie została nadana przesyłką pocztową w dniu 9 kwietnia 2019 r. i wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2019 r. W tym dniu też Minister Infrastruktury wydał postanowienie znak: [...], którym rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...]. W dacie więc wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi na bezczynność, organ nie pozostawał już w bezczynności. Skoro w dacie [...] kwietnia 2019 r. organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wydał akt, to skarga na bezczynność jest bezzasadna i powinna podlegać oddaleniu przez sąd administracyjny. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące dokładnego określenia dat z uwzględnieniem godziny i minuty doręczenia skargi na bezczynność organowi oraz godziny i minuty podpisania postanowienia przez pracownika, nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Terminy w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami określonymi w przepisach art. 57 § 1–3a K.p.a., są liczone w odniesieniu do dni, tygodni, miesięcy, a końcem terminu jest upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni, a więc godzina 24.00 tego dnia. Znajdują one zastosowanie do wszystkich terminów obowiązujących w postępowaniu, nawet jeżeli wynikają one z przepisów odrębnych, o ile przepisy te nie ustanawiają innych niż kodeksowe sposobów ich liczenia. W przepisach K.p.a. brak jest regulacji, zgodnie z którą o terminie rozstrzyga chwila, określona jako godzina i minuta, w której w danym dniu dokonano określonych czynności. W sprawie ze skargi na bezczynność organu decydujący jest zatem dzień doręczenia skargi organowi, co w niniejszej sprawie nastąpiło [...] kwietnia 2019 r. Z tym momentem organ administracji stał się stroną postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi i miał obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi, powstało jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności, której podstawę prawną stanowi art. 54 § 3 P.p.s.a. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. W niniejszej sprawie jednak organ nie mógł dokonać autokontroli, tj. uwzględnić skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] w całości przez wydanie żądanego przez stronę aktu, skoro w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał już postanowienie. Wydanie przy tym postanowienia w tym dniu nie może być uznane za wydanie aktu po wniesieniu skargi na bezczynność. Zbieżność daty doręczenia skargi na bezczynność organowi i wydania przez niego aktu w obowiązującym stanie prawnym regulowanym przepisami ogólnymi K.p.a., nie może prowadzić do uznania, że organ pozostawał w tym dniu w bezczynności, ale przestał, wydając stosowny akt w trybie autokontroli. Co z kolei nie może prowadzić do wniosku, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek uznania, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów), a co za tym idzie, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnotowania wymaga, że ostatecznie kwestię wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej rozwiązała uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono, że w takiej sytuacji okoliczność zakończenia postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. NSA stwierdził tam, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). NSA podkreślił też, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Nie ma więc żadnych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku umarzającego postępowanie, który - najogólniej rzecz ujmując - stanowiłby orzeczenie stwierdzające, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest zasadny. Z tych powodów nie można było uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 oraz art. 201 § 1 P.p.s.a. Odnośnie do zwrotu kosztów postępowania sądowego wskazać jedynie należy, że ustawodawca przewidział obowiązek zwrotu stronie przez Sąd z urzędu całego uiszczonego wpisu od skargi, pod warunkiem jej cofnięcia do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Trafne rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji co do oddalenia skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 § 5 w związku z art. 35 § 3 K.p.a. przez błędną wykładnię nie mógł odnieść zamierzonego skutku, pomimo tego że prawidłowo skarżący kasacyjnie zauważa, że okres sporu o właściwość, na skutek przekazania zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w trybie art. 65 § 1 K.p.a., nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy określonego art. 35 § 3 K.p.a., co jednak nie może oznaczać rozpoczęcia biegu terminu na nowo po zwrocie zażalenia do organu właściwego, ale oznacza kontynuowanie postępowania zażaleniowego. W rezultacie dzień 15 marca 2019 r. (zwrotu zażalenia do Ministra Infrastruktury) nie może być uznany za dzień wszczęcia postępowania zażaleniowego, od którego biegnie miesięczny termin na załatwienie sprawy. Datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji państwowej. Od tego momentu biegną terminy załatwiania spraw określone w art. 35 § 3 K.p.a. W myśl tego przepisu załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z przepisu art. 35 § 5 K.p.a. wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, okres od 27 lutego do 15 marca 2019 r. był zatem tym okresem, który należało potraktować jako okres opóźnienia powstały z przyczyny niezależnej od organu. Jednakże po zwrocie zażalenia Ministrowi Infrastruktury termin załatwienia sprawy nie zaczął biec na nowo, ale biegł od daty doręczenia zażalenia (6 lutego 2019 r.) i wydłużył się o 16 dni okresu sporu o właściwość. Dlatego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. przyjmując, że termin miesięczny na załatwienie sprawy przez Ministra w takich okolicznościach należy liczyć niejako "na nowo", tj. od daty zwrotu podania przez MSWiA (co nastąpiło przy piśmie z 12 marca 2019 r.) i co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wniosku, że nie można przyjąć, że termin ten nie został w sprawie zachowany (s. 5 uzasadnienia). Jednakże, jak już zaznaczono, nawet pomimo uchybień Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa. Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że organ nie przekazał zażalenia niezwłocznie, gdyż zrobił to dopiero po trzech tygodniach od dnia doręczenia zażalenia organowi. Zarzut ten dotyczy zatem braku koncentracji czynności procesowych w sprawie. Podejmowanie przez organ czynności procesowych, które nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., jest charakterystyczne dla przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ działa przewlekle, gdy nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13). Zdaniem Z. Kmieciaka "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony »przedłuża« termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego" (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33). Jak wskazuje J. P. Tarno pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest szersze niż pojęcie bezczynności (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, system Informacji Prawnej LEX). Tymczasem niekwestionowane jest w niniejszej sprawie, że skarga, której przedmiotem jest rozpoznanie zażalenia na postanowienie Wojewody [...], została wniesiona na bezczynność organu administracyjnego, a nie na przewlekłość postępowania. Należy podkreślić, że określenia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Poprawne odkodowanie, określonego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość musi nastąpić przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia i 35 K.p.a. postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. (cyt. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19). W przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność organu, sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 65 § 1 K.p.a., powoduje, że zarzut ten nie może mieć znaczenia, skoro przy bezczynności istotne jest to, że w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna nie podnosi też zarzutu błędnego zakwalifikowania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, z tego względu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona i wniesiona przez działającego z upoważnienia Ministra Infrastruktury, pracownika organu niebędącego profesjonalnym pełnomocnikiem w rozumieniu art. 175 § 1 i 3 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej wyłącznie przez profesjonalnego pełnomocnika.