II OSK 1949/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 729/20 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr WI-IV.7840.3.26.2020.ESD w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 729/20, oddalił skargę G. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 6 sierpnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Wnioskiem z 23 lipca 2018 r. G. D. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych lokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...] w L. Starosta Lęborski (dalej Starosta) decyzją z 26 marca 2019 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę objętego ww. wnioskiem zespołu budynków wielorodzinnych, uznając, że inwestor nie wywiązał się ze wszystkich nałożonych na niego postanowieniem z 4 października 2018 r. obowiązków. Decyzją z 20 maja 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję. Prawomocnym wyrokiem z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 410/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Decyzją z 29 czerwca 2020 r. Starosta odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych. Organ podał, że działki nr [...], [...], [...], na których planuje się przedmiotową inwestycję, znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr XLVIII-505/2001 Rady Miejskiej w Lęborku z 31 sierpnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Lęborka dla obszaru oznaczonego w tym planie jako T.6 i część T.1 wraz z odpowiednim fragmentem Strefy Ekologicznie Ważnej (dalej mpzp). Zgodnie z ww. planem przedmiotowe działki zlokalizowane są w strefie oznaczonej symbolem 01.26.MN - strefa mieszkaniowa o niskiej intensywności. W strefie tej funkcją dominującą jest mieszkalnictwo, przy czym dominuje na tym terenie mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej. Po rozpoznaniu odwołania inwestora zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. Skargę na tę decyzję złożył inwestor G. D., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu dokonana przez organy ocena dokumentacji projektowej jest prawidłowa i uwzględnia wytyczne wynikające z wydanego w niniejszej sprawie i wiążącego wyroku sądu z 23 października 2019 r., II SA/Gd 410/19. Spór stron sprowadza się do interpretacji planu miejscowego, odnoszącego się do jednostki obszarowej, na której zaplanowano inwestycję. Planowana inwestycja przewidziana jest na terenie objętym ustaleniami ww. miejscowego planu, oznaczonym symbolem 01.26.MN. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1.1 mpzp, dla strefy MN przewidziano funkcję dominującą – mieszkalnictwo. Jak wynika z treści uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku z 23 października 2018 r. inwestycja zaplanowana przez skarżącego, przewidująca realizację budynków wielorodzinnych, co do rodzaju spełnia kryterium zabudowy mieszkaniowej dopuszczonej ww. planem. W szczególności, z postanowień ogólnych planu nie wynika, by dopuszczalnym rodzajem zabudowy na ww. terenie była wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Natomiast powyższe nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z innymi postanowieniami planu, w szczególności przedmiotem ustaleń orzekających w sprawie organów, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku z 23 października 2018 r., miała stać się kwestia intensywności zabudowy, opisanej w planie jako niska. Zgodnie z rysunkiem planu, strefa MN oznaczona jest jako strefa mieszkaniowa o niskiej intensywności zabudowy. W opinii Sądu, rację ma skarżący i orzekające w sprawie organy, że uchwałodawca miejscowy nie wskazuje co należy rozumieć pod tym pojęciem. Stąd też organy zostały zobowiązane do wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia i dokonania w tym zakresie samodzielnych ustaleń. W następstwie tego zobowiązania organ I instancji ustalił intensywność zabudowy na działkach sąsiadujących z inwestycją. Z jego ustaleń wynika, że wskaźnik ten kształtuje się na poziomie pomiędzy 0.14 a 0.3. Z kolei inwestor wskazał, że w odniesieniu do zaprojektowanej przez niego inwestycji wskaźnik ten wynosi 0.82. Zestawiając powyższe wartości przez pryzmat dopuszczonej postanowieniami planu zabudowy, określonej jako mieszkaniowa o niskiej intensywności, organy obu instancji uznały, że projektowana inwestycja tego wymogu nie spełnia. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia organów i ich ocena nie noszą znamion wadliwości, gdydż trudno zarzucić wadliwość stanowisku organów, że zabudowa inwestycyjna o intensywności na poziomie 0.8, zaplanowana w jednostce planistycznej, gdzie współczynnik ten kształtuje się na poziomie 0.3 - nie może być określona jako "niska". Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego o braku kompetencji organów do dokonania wykładni kontestowanego postanowienia planu, choć przyznał rację skarżącemu, że brak jest jednoznacznych kryteriów, pozwalających na określenie kiedy zabudowa cechuje się niską intensywnością, a kiedy już nie. W ocenie Sądu, dopuszczalna byłaby inwestycja przekraczająca wskaźnik intensywności zastany na nieruchomościach sąsiednich na poziomie 0.3. Można by bowiem uznać, że cechę tę spełnia także inwestycja o współczynniku na poziomie 0.5. Zdaniem Sądu, zabudowa o intensywności na poziomie 0.82 nie wpisuje się w charakterystykę "niskiej intensywności". Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, według którego zabudowa o niskiej intensywności to taka, która charakteryzuje się współczynnikiem o wartości maksymalnej na poziomie 0.85. W tym też zakresie Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił ze względu na sprzeczność inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; dalej p.b.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwym zastosowaniu) art. 35 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 4 p.b. poprzez uznanie, iż projekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego jest niezgodny z planem miejscowym z uwagi na przekroczenie intensywności zabudowy przewidzianej planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyżej wspomniany zarzut koncentruje się wokół próby wykazania, że organ nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w oparciu o uznanie, że projekt przedstawiony przez inwestora nie respektuje zawartego w planie zapisu o niskiej intensywności zabudowy. Zgodnie z zasadą wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 p.b., w sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera wprost wyrażonych zakazów zabudowy, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja w omawianym zakresie jest sprzeczna z planem miejscowym. Taka zaś ocena posiada swoje usprawiedliwione podstawy w świetle treści art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wynika z niej m.in., że organy administracyjne nie mogą domniemywać m.in. zakazów zabudowy; te bowiem powinny zostać wyraźnie sformułowane np. w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na przestrzeni lat ustawodawca wprowadzał liczne zmiany w przepisach dotyczących obowiązkowych i nieobowiązkowych elementów planu zagospodarowania przestrzennego. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2023.977; dalej u.p.z.p.) w elementach obligatoryjnych planu ustawodawca zawarł obowiązek wskazania maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywność zabudowy. Maksymalna intensywność zabudowy znalazła się natomiast w ust. 3 pkt 11 ww. przepisu, czyli elementach określanych "w zależności od potrzeb". We wcześniejszym stanie prawnym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mówił o obowiązkowym określeniu maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy lokalny prawodawca w inny sposób określił ten wskaźnik zabudowy, posługując się pojęciem "niskiej intensywności zabudowy", które to pojęcie choć odnosi się do jakiegoś przedziału rzędu wielkości, jednak jednoznacznie nie wyjaśnia jaki miałby to być przedział. Pomimo, iż rację należy przyznać stronie skarżącej, że określenie to nie jest precyzyjne, to nie można uznać, że zapis taki nie wywołuje żadnych skutków i można go traktować na równi z brakiem uregulowań w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy respektować dążenia autorów wspomnianego wyżej planu miejscowego do zachowania owej "niskiej" intensywności zwłaszcza, że rozbieżność miedzy wskaźnikami intensywności zabudowy proponowanymi przez inwestora (0.82) a działkami sąsiadującymi z inwestycją (0.3) jest znacząca i z całą pewnością wpłynie na istotną zmianę wyglądu okolicy. Jakkolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, to jednak niedopuszczalne jest również "naciąganie" przepisów planu na korzyść inwestora w sposób prowadzący do przyjęcia na danym terenie nielogicznych i niespójnych zasad zabudowy terenu. Uznanie, że zapis planu o "niskiej intensywności zabudowy" może prowadzić do powstania dowolnej zabudowy – czyli de facto nie ma on znaczenia – jest sprzeczne z wykładnią celowościową treści planu i nadaje niespójność wyrażonym w planie intencjom lokalnego prawodawcy. Tak więc wobec braku zdefiniowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "niska intensywność", należało przyjąć – tak jak uczynił to Sąd I instancji – wykładnię językową i obiektywny wskaźnik odnoszący się do intensywności zabudowy istniejącej na terenie objętym planem. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 35 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 4 p.b. nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.