I OSK 1693/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 13/24 w sprawie ze skargi Z.D. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.D. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 13/24, po rozpoznaniu skargi Z.D. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: 1. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. 0,0724 ha, która powstała z podziału działki nr [...], nr [...] o pow. 0,0700 ha, która powstała z podziału działki nr [...], nr [...] o pow. 1,8150 ha, która powstała z podziału działki nr [...], nr [...] o pow. 0,1328 ha, która powstała z podziału działki nr [...], położoną w gminie K., obręb [...], powiat g., której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej. Zadanie 2: węzeł Żukowo (z węzłem) - węzeł Gdańsk Południe (z węzłem) - Odcinek B od km 30+874,09 do km 33+251,56" w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odmówił przyznania od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 4. zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, czynności organu w toku tego postępowania podejmowane były w dużych odstępach czasu, a działanie takie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych. Z przedstawionego w stanie faktycznym sprawy zestawienia wynika, że w toku postępowania nie wystąpiły sytuacje, które przedłużałyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości postępowania, ale przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zauważono, że w dniu 12 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski powołał biegłego, a po jego rezygnacji w dniu 27 listopada 2023 r. kolejnego. W ocenie Sądu w takim przypadku nie można doszukać się znamion oczywistego zlekceważenia wniosku Strony, czy jawnego braku woli do załatwienia sprawy. Końcowo Sąd Wojewódzki odmówił Skarżącemu przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., z uwagi na brak przypisania organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.D. zaskarżając wyrok w pkt 2 i 3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, podniósł zarzuty naruszenia prawa procesowego: 1. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wydanie wyroku w zakresie rozstrzygnięcia o nieprzyznaniu skarżącego żądanych środków pieniężnych, a także w zakresie uznania, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie jest rażąca - z pominięciem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności przemawiających za zasadnością roszczeń skarżącego. 2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody Pomorskiego wskazanej sumy pieniężnej w sytuacji, w której całokształt okoliczności sprawy uzasadniał przekonanie, że roszczenie to jest zasadne w szczególności ze względu na to, że działania organu były przewlekłe, a przewlekłość ta była oczywista (kilkunastokrotna) i rażąca, a nadto występująca w sprawie, która nie jest zawiła, a koncentrowała się na zleceniu wykonania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu, który to dokument pozwoliłby na wydanie decyzji w sprawie. W wyniku przewlekłości skarżący został pozbawiony możliwości częściowego osiągania korzyści majątkowych, a także nabycia innej nieruchomości w korzystniejszej cenie. Skarżący ponosił środki finansowe, aby wymusić na organie podjęcie czynności w celu ustalenia wysokości przysługującego mu odszkodowania. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało niezasadnym nieuwzględnieniem roszczeń skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. 2. Zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w oparciu o art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., 3. Niezwłoczne rozpoznanie sprawy, bez wyznaczania rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o: 1. Oddalenie skargi kasacyjnej w całości. 2. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 3.Zasądzenie na rzecz Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do przytoczonej w pkt 1 podstawy kasacyjnej należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był i nie mógł być w rozpoznawanej sprawie stosowany w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. Przepis ten, jak wynika z jego jednoznacznego brzmienia, stosuje się wtedy, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji jest decyzja administracyjna lub postanowienie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została natomiast nie decyzja administracyjna i nie postanowienie, ale przewlekłość organu, czyli przedmiot zaskarżenia wymieniony w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego przedmiotu zaskarżenia nie dotyczy art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kompetencji Sądu I instancji, w przypadku uwzględnienia skargi w przedmiocie bezczynności bądź przewlekłości odnosi się bowiem art. 149 powoływanej ustawy. Kontynuując ten wątek wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie były także stosowane powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia ze skargą kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który rozpatrywał skargę na bezczynność organu. Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie kontroluje ich stosowanie przez organy administracji publicznej, w sprawach, w których organy te mają obowiązek stosować przepisy k.p.a. Gdyby hipotetycznie organ wydał decyzję lub postanowienie, to wówczas byłby zobowiązany do stosowania przepisów k.p.a. Skoro jednak w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji nie doszło, to wskazany zarzut jest zupełnie niezrozumiały. Sąd I instancji orzekał bowiem w oparciu o art. 149 p.p.s.a., co jasno wynika z końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej, w których powołuje się wymienione wyżej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy k.p.a. należy uznać za chybione. Z kolei przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując jedynie jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok. Nie wyjaśnia on natomiast z jakich przyczyn sąd uznał, że organ znalazł się w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym przez prawo (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 204/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym uznać należy, że skoro w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (co miało miejsce w dniu 8 maja 2024 r.) nie została nadal wydana decyzja przez skarżący organ, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek powyższą okoliczność uwzględnić, co czyniło koniecznym orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji o zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżących (mającego swą podstawę w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią (wyrok NSA z 11 marca 2020r., I GSK 70/20, CBOSA). Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zatem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 724/23). Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23). Zatem z woli ustawodawcy przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. zależy zatem od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. W pełni podzielając powyższą argumentację za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że chociaż w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, to przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 (w zakresie odmowy przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) w sposób dostateczny wyjaśnia motywy, którymi kierował się sąd. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na brak przypisania organowi rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej przewlekłości, brak było podstaw do przyznania sumy pieniężnej. Sąd wziął także pod uwagę, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy określenia odszkodowania, a więc uzależniona jest od sporządzenia operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę. Organ w tym zakresie ma ograniczone możliwości przyśpieszenia postępowania. W tym kontekście uznał, że zastosowanie w sprawie dodatkowej dolegliwości pieniężnej wobec organu nie ma uzasadnienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przy tym przytoczone już wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.