II SA/Gd 341/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Referent Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi W.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr WI-I.7840.3.155.2022.KM w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 13 października 2015 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Stężyca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie II etapu kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, instalacjami i przepompowniami ścieków w miejscowości Borucino, gmina Stężyca, na wymienionych w sentencji tej decyzji działkach, w tym m.in. na terenie działki nr [...], na której zaplanowano budowę przepompowni ścieków. Powyższe pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Stężycy decyzją Starosty z 2 grudnia 2015 r. sprostowanej postanowieniem tego organu z 2 października 2018 r. Wnioskiem z 8 listopada 2017 r. W. P. (dalej: "Wnioskodawca", Skarżący") wystąpił do Starosty o "cofnięcie" ww. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej w części dotyczącej budowy przepompowni ścieków na działce nr [...], argumentując, że inwestycja ta będzie negatywnie oddziaływać na stanowiącą jego własność działkę nr [...]. Uzasadniając wniosek W. P. podał, że od dziesiątek lat jest właścicielem działki letniskowej nr [...] zabudowanej domkiem letniskowym i od tej nieruchomości rokrocznie płaci podatek wg stawki ponad dziesięciokrotnie wyższej niż właściciel zwykłego domu mieszkalnego w gminie. Wnioskodawca wskazał, że działka nr [...] jest malutką działką przylegającą do jego działki, o szerokości zaledwie 5 m, położoną na skarpie pomiędzy jego działką a jeziorem. Zdaniem Wnioskodawcy umieszczenie na tej działce, a więc w odległości zaledwie 10 m od okien salonu i 6-7 m od tarasu widokowego na jezioro, tak uciążliwego obiektu, jakim jest przepompownia ścieków, który wydziela smród i hałasuje 24 godziny na dobę, praktycznie uniemożliwi wykorzystanie jego domu i działki letniskowej w celach rekreacyjnych i przyczyni się do znacznego spadku jej wartości. Strona wskazała, że w pobliskiej okolicy jest wiele innych możliwości terenowych dla bezkolizyjnej lokalizacji tak uciążliwego obiektu, jakim jest przepompownia ścieków. W ocenie Wnioskodawcy został on świadomie i z premedytacją pominięty w fazie projektowania i uzgadniania tej inwestycji, gdyż osoby przygotowujące dokumentację i ubiegające się w imieniu gminy o pozwolenie na budowę doskonale zdawały sobie sprawę, że takiej lokalizacji przepompowni ścieków będzie on przeciwny. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że na wszelki wypadek w planach przesłanych do zatwierdzenia w ogóle nie uwzględniono podłączenia jego domu do budowanej sieci kanalizacyjnej. Pismem z 10 kwietnia 2018 r. W. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpił do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 13 października 2015 r. podtrzymując argumentację prezentowaną we wcześniejszych pismach z 8 listopada 2017 r. i 26 lutego 2018 r. Postanowieniem z 25 maja 2018 r. Starosta, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 13 października 2015 r. uznając, że Wnioskodawca nie dochował miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., gdyż o decyzji dowiedział się 9 listopada 2017 r. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do daty powzięcia przez Wnioskodawcę wiadomości o wydaniu kwestionowanej decyzji, przyjmując, że datą tą jest 9 listopada 2017 r., czyli dzień, kiedy złożył on w organie pismo dotyczące ww. pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody Starosta nie podjął jakichkolwiek działań mających na celu wezwanie Wnioskodawcy do sprecyzowania treści wniosku z 8 listopada 2017 r. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że obowiązujące przepisy zawarte w k.p.a. nie przewidują trybu "cofnięcia" pozwolenia na budowę. Zatem obowiązkiem organu pierwszej instancji było wezwanie Wnioskodawcy do sprecyzowania treści wniosku z pouczeniem i wskazaniem właściwych trybów wzruszenia decyzji. Postanowieniem z 5 września 2019 r. Starosta ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 13 października 2015 r., które to postanowienie Wojewoda uchylił postanowieniem z 25 listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 13 października 2015 r., a następnie decyzją z 28 kwietnia 2022 r. odmówił jej uchylenia. Nie znajdując przepisów dotyczących ograniczeń w zagospodarowaniu działki będącej własnością Wnioskodawcy i innych działek sąsiednich, a także wykluczając możliwość narażenia na uciążliwość spowodowaną smrodem, szkodliwymi wyziewami oraz hałasem, ze względu na zatwierdzoną decyzją z 13 października 2015 r. inwestycję obejmującą m.in. budowę przepompowni ścieków na działce nr [...], Starosta potwierdził wyniki analizy przeprowadzonej w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdził, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania zatwierdzonej inwestycji. Ponownie wyznaczając obszar oddziaływania obiektu (na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 13 października 2015 r.) organ pierwszej instancji potwierdził, że przedmiotowy obszar ogranicza się tylko do działek objętych zatwierdzoną inwestycją, wśród których nie ma działki Wnioskodawcy. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", art. 28 k.p.a. oraz biorąc pod uwagę fakt, że nie stwierdzono oddziaływania planowanej budowy na działkę Wnioskodawcy, Starosta uznał, że nie będzie mu przysługiwał status strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 13 października 2015 r. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda, decyzją z 1 lutego 2023 r., utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji wznowienia postępowania koncentrując się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując następnie, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (strona w znaczeniu biernym), oraz każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (strona w znaczeniu czynnym). Przy czym stroną jest nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz także ten, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, ale może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jego udział. Wojewoda wskazał, że interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, obok inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania obiektu", co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podał również, że przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (brzmienie przepisu w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania). Prawidłowe określenie tego obszaru jest elementem koniecznym dla ustalenia stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazano, że obszar oddziaływania obiektu stanowi pewne kryterium ustalania, czy nieruchomość znajdzie się w obszarze, który będzie w jakiś sposób "dotknięty" realizacją nowej inwestycji, a tym samym, czy istnieje podstawa do uznania, że istnieje interes prawny osób trzecich, które mogą uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego z literalnej wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że określony obszar może być uznany za "obszar oddziaływania obiektu", jeżeli łącznie spełnione zostaną dwa warunki. Po pierwsze badany obszar znajduje się w granicach wyznaczonych przez przepisy odrębne, którymi są m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie przepisy te powinny wprowadzać związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu otaczającego go terenu, W takiej sytuacji pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów inwestycji, także biorąc pod uwagę jej funkcję i sposób zagospodarowania terenu znajdującego się jej w otoczeniu, będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa wytyczające pewną strefę ograniczeń w zabudowie otaczającego terenu, w związku z projektowanym obiektem. Ponownie odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Od interesu prawnego należy zatem odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że Wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] położonej w Borucinie, zabudowanej budynkiem letniskowym. Działka ta nie była objęta projektem budowlanym, natomiast położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki drogowej nr [...] (od strony północno-zachodniej, z której odbywa się wjazd na działkę Wnioskodawcy) oraz niezabudowanej działki nr [...] (od strony południowo-wschodniej) należącej do osoby prywatnej. Na działce nr [...] zaprojektowano grawitacyjną sieć kanalizacji sanitarnej z rur PCV o średnicy Ø 200 mm, zaś na działce nr [...] - grawitacyjną sieć kanalizacji sanitarnej PCV również o średnicy Ø 200 mm, tłoczną sieć kanalizacji sanitarnej z rur PE o średnicy Ø 90 mm oraz przepompownię ścieków. Odległość projektowanej grawitacyjnej sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] od granicy działki nr [...] wynosi około 3 m, natomiast na działce nr [...] jest zmienna i wynosi od około 1 m do 5 m. Zmienna jest również odległość projektowanej na działce nr [...] tłocznej sieci kanalizacji sanitarnej, od około 2 m do 6 m do granicy działki Wnioskodawcy. Z kolei projektowana przepompownia ścieków zlokalizowana została około 4,3 m od granicy działki nr [...], (odległość od krawędzi pokrywy zbiornika przepompowni do granicy działki), a odległość od wylotu kominka wentylacyjnego do granicy działki wynosi około 4,5 m, oraz odpowiednio około 14,3 m i 14,5 m od budynku letniskowego na tej działce. Wojewoda zauważył, że sporna przepompownia ścieków zlokalizowana została u podnóża skarpy występującej na działce inwestycyjnej nr [...], przy czym szczyt skarpy zasadniczo pokrywa się z przebiegiem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Skarpa jest więc nachylona w kierunku od strony działki Wnioskodawcy do zaprojektowanej przepompowni na działce nr [...]. Różnica poziomu terenu w rejonie spornej przepompowni ścieków osiąga około 4,6 m, od rzędnej 175,4 m n.p.m. przy pokrywie zbiornika przepompowni do rzędnej 180,0 m n.p.m. na granicy z działką nr [...]. Budynek letniskowy na działce nr [...] znajduje się natomiast na rzędnej terenu wynoszącej 181,50 m. Z uwagi na to, że zaprojektowana przepompownia ścieków znajduje się poniżej terenu, na którym zlokalizowany jest budynek letniskowy Wnioskodawcy, opisana skarpa dodatkowo stanowi naturalną barierę ochronną przed rozprzestrzenianiem się immisji wytwarzanych przez tę przepompownię. W ocenie organu odwoławczego Wnioskodawca (zarówno w pismach z 8 listopada 2017 r., 26 lutego 2018 r. i 10 kwietnia 2018 r., jak i w odwołaniu) nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, odmiennego od interesu faktycznego, mogącego przyznać mu status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 13 października 2015 r. Wojewoda podkreślił, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach Wnioskodawcy, zaś rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach inwestora nie wpływa na prawa i obowiązki Wnioskodawcy, w tym w szczególności na sposób zagospodarowania i zabudowy jego nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności opisywane przez Wnioskodawcę świadczą jedynie o jego interesie faktycznym w omawianym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda wyjaśnił, że zaprojektowana na działce nr [...] lokalna przepompownia ścieków jest urządzeniem kanalizacyjnym, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.), wchodzącym w skład sieci kanalizacyjnej, nie zaś urządzeniem budowlanym, jakim jest bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) nieposiadający jakiegokolwiek połączenia z siecią kanalizacji sanitarnej. Elementem przepompowni jest co prawda szczelny zbiornik, wykonany jako monolit z polimerobetonu, o pojemności około 6,2 m3, całkowicie zagłębiony w ziemi, jednak stanowi on obudowę zasadniczego wyposażenia urządzenia kanalizacyjnego, jakim są dwie pompy tłoczące nieczystości. Organ odwoławczy podkreślił, że w zbiorniku tym nie są magazynowane i gromadzone (do czasu ich wywozu przez odpowiednie służby) nieczystości ciekłe, lecz jest to miejsce, do którego trafiają ścieki z sieci kanalizacji grawitacyjnej, tj. z poziomu niższego terenu i są automatycznie z niego tłoczone za pomocą pomp na poziom wyższy, do sieci kanalizacji ciśnieniowej. Tym samym nie można obu tych urządzeń: kanalizacyjnego, czyli przepompowni ścieków i budowlanego, tj. zbiornika bezodpływowych na nieczystości ciekłe, ze sobą utożsamiać. Wojewoda przyznał, że z działaniem przepompowni mogą wiązać się uciążliwości w zakresie chociażby hałasu towarzyszącego pracy pomp, czy też nieprzyjemnego zapachu, odczuwalne przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, jednak skoro inwestycja polega na budowie przepompowni w ramach budowy nowej sieci sanitarnej, a więc obiektu, który z natury rzeczy musi znajdować się w pobliżu siedzib ludzkich, nie sposób wykluczyć jakiegokolwiek oddziaływania tego obiektu i urządzenia kanalizacyjnego na sąsiednie tereny, w tym związanego z immisją uciążliwych zapachów. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) - dalej: "Prawo ochrony środowiska", który stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, zaś eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że pomimo delegacji ustawowej zawartej w art. 222 ust. 5 Prawa ochrony środowiska nie wydano dotąd przepisów odrębnych, na podstawie których można do obszaru oddziaływania przepompowni ścieków zaliczyć nieruchomości sąsiednie ze względu na odorowe oddziaływanie na nie takiej inwestycji. Tym samym za uprawnione organ odwoławczy uznał stanowisko, że zaprojektowana przepompownia ścieków, pomimo że może być źródłem immisji np. w postaci zapachów czy hałasu, to inwestor, korzystając z prawa zabudowy, nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wnioskodawca zaś nie jest legitymowany do tego, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią w charakterze strony, w związku z ewentualnymi immisjami wytwarzanymi przez tę przepompownię. Immisje, na które Wnioskodawca wskazuje w swoich pismach, jako stanowiące źródło jego interesu prawnego, wynikają ze zwykłego, zgodnego z prawem i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem realizowanej inwestycji, korzystania, a zakres tych immisji nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. W skardze na decyzję organu odwoławczego W. P. zarzucił, że Wojewoda całkowicie pominął poruszany przez niego fakt, iż działka nr [...] w Borucinie, na której wzniesiono sporną przepompownię ścieków, została zabudowana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z uchwałą Rady Gminy Stężyca z 15 czerwca 2010 r. działka ta została wydzielona z określeniem jej funkcji jako działki rekreacyjnej z funkcją uzupełniającą usługi i handel. Zdaniem Skarżącego wybudowanie na tej działce gminnej przepompowni ścieków, co całkowicie wyczerpuje możliwości jej innego zagospodarowania zgodnie z uchwałą rady gminy, jest działaniem bezprawnym, a więc nielegalnym. Skarżący przyznał, że ma świadomość, iż w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisów, które określałyby kwestie odległości przepompowni ścieków od innych obiektów budowlanych i granicy działek (chociaż takie odległości zostały ustalone dla szamb i innych obiektów przeznaczonych do czasowego gromadzenia nieczystości płynnych), jednakże okoliczność ta nie może przemawiać na jego niekorzyść. Sam Wojewoda w zaskarżonej decyzji przyznał, że z działaniem przepompowni mogą się wiązać uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu, odczuwalnego przez właścicieli i użytkowników sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Skarżącego decyzja Wójta Gminy Stężyca (dalej: "Wójt") z 2 marca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, do której przychyliły się orzekające w niniejszej sprawie organy, jest bezpodstawna, gdyż żadne przepisy prawne nie upoważniły Wójta do przyjęcia założenia, że przepompownia ścieków nie oddziałuje na jego działkę i dom letniskowy. W ocenie Skarżącego Wójt w tej sprawie dopuścił się co najmniej dwukrotnego nielegalnego działania. Pierwszy raz, gdy uznał, że przepompownia ścieków nie będzie negatywnie oddziaływać na jego działkę i dom letniskowy, gdyż nie miał do tego żadnego prawa, drugi raz, gdy działkę nr [...] zabudował przepompownią ścieków, czyli niezgodnie z jej przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 1 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 28 kwietnia 2022 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Kartuskiego z 13 października 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Stężyca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie II etapu kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, instalacjami i przepompowniami ścieków w miejscowości Borucino, gmina Stężyca, na wymienionych w sentencji tej decyzji działkach, w tym m.in. na terenie działki nr [...], na której zaplanowano budowę przepompowni ścieków. Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Starosta w postanowieniu z 22 kwietnia 2021 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy, okoliczność, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 13 października 2015 r., tj. przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) uznał, że podstawa ta nie istnieje, co skutkowało odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organów, które uznały, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 13 października 2015 r. Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który w dacie wydania decyzji z 13 października 2015 r. stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zatem przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Dodatkowo, ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę, należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który w dacie wydawania przez Starostę decyzji z 13 października 2015 r. stanowił, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., będącego podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 432/20). W judykaturze zwraca się również uwagę, że co do zasady nie jest wykluczone oparcie legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę o przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.". Nie można bowiem wykluczyć, że te właśnie przepisy i wynikające z nich zakazy i nakazy skierowane m.in. do właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w okolicznościach konkretnej sprawy, stanowić będą, jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, źródło związanych z projektowanym obiektem budowlanym ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3076/14). Jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie decyzją z 13 października 2015 r. Starosta udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, instalacjami i przepompowniami ścieków, a więc obiektów budowlanych, które z natury rzeczy muszą znajdować się w pobliżu siedzib ludzkich. Nie sposób wykluczyć tym samym jakiegokolwiek oddziaływania takich obiektów na sąsiednie tereny, w tym związanego z immisją uciążliwych zapachów. Jak słusznie zauważono w skardze z art. 144 Prawa ochrony środowiska wynika, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (ust. 1). Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (ust. 2). Rzecz jednak w tym (na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że delegacja ustawowa określona w art. 222 ust. 5 Prawa ochrony środowiska stanowiąca, że minister właściwy ds. środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, nie została dotychczas zrealizowana. Różne prace legislacyjne nad uregulowaniem kwestii uciążliwości odorowej nie zostały zakończone wprowadzeniem do porządku prawnego konkretnych regulacji. Innymi słowy, brak jest takich przepisów odrębnych, na podstawie których nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji mogłyby być zaliczone do obszaru oddziaływania takiego obiektu, ze względu na oddziaływanie odorowe takiej inwestycji (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19). Nawet jeżeli przepompownia ścieków będzie źródłem immisji w postaci uciążliwych zapachów, to inwestor korzystając z prawa zabudowy nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nie ulega wątpliwości, że własność jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie. Stosownie jednak do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Sytuacja jednostki jako podmiotu własności nieruchomości poddana jest reglamentacji administracyjnoprawnej, której elementem jest regulacja Prawa budowlanego oraz - w ramach wyraźnej delegacji - aktów wykonawczych do tej ustawy. Wskazane unormowania prawa publicznego wprowadzają różnego rodzaju precyzyjnie określone ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Są to ograniczenia ilościowe, jakościowe, gabarytowe, a także ograniczenia przestrzenne w zakresie konieczności zachowania odpowiednich odległości zabudowy. Celem wprowadzenia tych normatywnych ograniczeń było nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa w budownictwie, ale także ochrona interesu publicznego oraz ochrona interesu indywidualnego podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości pozostającej w zakresie oddziaływania obiektu (inwestycji). Zakres oddziaływania obiektu wyznaczany jest indywidualnie przez zastosowanie wskazanych wyżej normatywnych ograniczeń. Z drugiej strony te ograniczenia normatywne gwarantują realizację wolności zabudowy tym inwestorom, których zamierzenie inwestycyjne ich nie przekracza. Wskazane regulacje administracyjnoprawne stanowią lex specialis wobec regulacji prawa cywilnego i one, a nie ogólnie rozumiane prawo cywilne, wyznaczają przesłanki uzyskania przez konkretny podmiot statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Opolu z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Op 515/21). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, w jaki sposób prawo korzystania z jego nieruchomości zostanie naruszone lub ograniczone przez realizację przedmiotowej inwestycji. Analiza treści pism składanych w toku postępowania administracyjnego, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i skargi na decyzję organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że Skarżący swój interes prawny wywodzi głównie z usytuowania działki nr [...] położonej - jego zdaniem - w obszarze oddziaływania inwestycji. Dlatego stwierdzić należy, że Skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego, który ograniczałby zagospodarowanie, czy też użytkowanie jego nieruchomości (co szczegółowo przeanalizował organ pierwszej instancji na s. 9-14 uzasadnienia decyzji z 28 kwietnia 2022 r). Należy zgodzić się z organami, że Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, koncentrując się na próbie wykazania naruszenia interesu faktycznego przez sporną inwestycję. Skarżący nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z jego nieruchomości. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Podnoszone przez Skarżącego okoliczności dotyczące zaistnienia immisji wskutek realizacji przepompowni ścieków mogą być uznane za ewentualne naruszenie jego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Posadowienie spornego obiektu będzie zrealizowane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami (co wykazał organ odwoławczy na s. 7 decyzji z 1 lutego 2023 r.), a inwestycja zgodna jest z wymaganiami ochrony środowiska. Wobec tego brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że pomimo sąsiedztwa nieruchomości Skarżącego z terenem inwestycji projektowana zabudowa będzie oddziaływała na jego nieruchomość, wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania, w szczególności w jej zabudowie. W tych okolicznościach w ocenie Sądu uprawnione jest stanowisko organów administracji, że brak jest podstaw prawnych w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (a także art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy), aby uznać, że Skarżący jest legitymowany do tego, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w charakterze strony. Należy zauważyć, że Skarżący - mimo że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej sieci - to nie jest pozbawiony ochrony prawnej w związku z ewentualnym negatywnym jej oddziaływaniem na wykonywanie prawa własności swojej nieruchomości. Okoliczności związane ze stosowaniem art. 140 i art. 144 k.c. stanowią ze swej natury sprawę cywilną i w związku z tym, niezależnie od postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę, Skarżący może z roszczeniami wynikającymi z tych przepisów wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym. Końcowo należy wskazać, że powoływanie się przez Skarżącego na niezgodność projektowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wskazano w tym zakresie na uchwałę Rady Gminy Stężyca z 15 czerwca 2010 r.) przy ustalaniu indywidualnego interesu prawnego jest niezasadne, gdyż nie można przyjąć, że jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Również odwoływanie się do decyzja Wójta z 2 marca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w Kamienicy Szlacheckiej, Borucinie i Stężycy w ramach zadania uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, rozbudowa oczyszczalni w Stężycy i budowa kanalizacji Szymbark, Potuły, Borucino i Kamienica Szlachecka", nie mogło odnieść zamierzonego przez Skarżącego rezultatu, albowiem przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są wyłącznie decyzje wydane w ramach postępowania wznowieniowego wywołanego wnioskiem Skarżącego z 8 listopada 2017 r. Decyzja Wójta z 2 marca 2015 r. nie jest natomiast decyzją wydaną "w granicach" niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym, wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]