I OSK 597/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1138/22 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 marca 2022 r. nr 272/C/2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1138/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę J. T. (dalej: Skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 31 marca 2022 r. nr 272/C/2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 815, dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP przez jego błędne zastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu wywłaszczeniowego charakteru art. 124 u.g.n. obligującego organy postępowania administracyjnego do oceny, czy ograniczenie korzystania z nieruchomości, w sposób wskazany we wniosku inwestora, przy formalnym spełnieniu przesłanek statuowanych w art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., następuje w proporcjonalnym oraz koniecznym zakresie, uwzględniającym przysługujące Skarżącej prawo własności; 2. prawa materialnego tj. art. 124 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd, iż związanie organu wnioskiem inwestora inicjującym postępowanie, w istocie ogranicza zakres kognicji organu do ustalenia wyłącznie formalnego spełnienia przesłanek statuowanych przez art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., a w przypadku ich spełnienia obliguje do uwzględnienia wniosku inwestora oraz zwalnia organy administracji publicznej z merytorycznej oceny proporcjonalności takiego ograniczenia, której to oceny wymaga art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP; 3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z § 39 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr V 33/2011 Rady Gminy P. z 9 lutego 2011 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. (dalej: "m.p.z.p.") poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której poczynione przez organy administracji publicznej ustalenie, iż w sprawie zachodzi "szczególny przypadek" umożliwiający zlokalizowanie sieci poza liniami rozgraniczającymi ul. [...], jawi się jako dowolne; 4. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo niepodjęcia w toku postępowania administracyjnego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną przez te organy, co wyraża się: - w dowolnym przyjęciu, iż nie jest możliwym inne poprowadzenie sieci gazowej niż przez nieruchomość Skarżącej; - niewyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego, czy istnieje możliwość poprowadzenia budowy sieci gazowej w inny, alternatywny i niegodzący w prawo własności do nieruchomości Skarżącej sposób; - oparciu się jedynie na oświadczeniu inwestora o niemożliwości poprowadzenia sieci gazowej w sposób inny niż nieruchomość Skarżącej, pomimo zakwestionowania przez Skarżącą wskazanego przez inwestora przebiegu oraz wykazania przez nią przedłożonym materiałem dowodowym nieprawdziwości oświadczenia inwestora; - dowolnym uznaniu przez Sąd - w oparciu o twierdzenia inwestora - że poprowadzenie sieci gazowej spowodowałoby wyłącznie zwiększenie opłaty przyłączeniowej dla przyszłych klientów, przy nieustaleniu zakresu takiego zwiększenia, co wskazuje z jednej strony na możliwość innego poprowadzenia sieci gazowej, a z drugiej strony na niezasadne uprzywilejowanie i kierowanie się wyłącznie interesem ekonomicznym przyszłych klientów sieci gazowej, przy równoczesnym braku poszanowania interesu ekonomicznego Skarżącej kasacyjnie. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe ze stron, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 1 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie zatem nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z § 39 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr V 33/2011 Rady Gminy P/ z 9 lutego 2011 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. (dalej: "m.p.z.p.") poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której poczynione przez organy administracji publicznej ustalenie, iż w sprawie zachodzi "szczególny przypadek" umożliwiający zlokalizowanie sieci poza liniami rozgraniczającymi ul. [...], jawi się jako dowolne. Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA). Sąd I instancji zasadnie uznał, że analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły w sprawie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z 1 czerwca 2021 r., w którym Wójt Gminy P. zaświadczył, że budowa sieci gazowej średniego ciśnienia na rzeczonej działce - nie jest sprzeczna z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Ponadto w piśmie z 4 maja 2021 r., inwestor wyjaśnił, że nie było możliwości umiejscowienia sieci gazowej średniego ciśnienia w granicach linii rozgraniczających ulicy [...], ze względu na brak możliwości zlokalizowania urządzenia w szerokości pasa drogowego. W piśmie tym inwestor wskazał, że aby móc zaprojektować sieć zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 poz. 640, dalej: "rozporządzenie"), konieczne jest zapewnienie 1,0 m przestrzeni niekolidującej z istniejącym. Wskazano, że w pasie drogowym po obu stronach znajdują się rowy oraz duże drzewa, co technologicznie uniemożliwia realizację budowy gazociągu a pozostałe sieci istniejące są również zlokalizowane poza pasem drogowym. Ponadto we wniosku o wydanie decyzji inwestor zawarł uzasadnienie lokalizacji gazociągu na działce [...] (i braku możliwości na działkach [...] i [...]), powołując m.in., że nieruchomość Skarżącej stanowi grunty rolne zabudowane, lokalizacja sieci gazowej jest możliwie najmniej uciążliwą podczas budowy jak i eksploatacji bowiem budowana będzie wzdłuż pasa drogi krajowej, której strefa zabudowy wyklucza możliwość innego zagospodarowania tej części działki. Inwestor nadmienił również, że posiada już prawo do dysponowania nieruchomością na działki sąsiednie i przeanalizował inne możliwości przeprowadzenia sieci gazowej ale ze względu na brak miejsca na ułożenie gazociągu wzdłuż drogi wojewódzkiej (istniejące z obu stron rowy odwodnieniowe oraz drzewostan) oraz brak możliwości na ułożenie sieci gazowej na działkach [...], [...] obręb [.] (znacznie zwiększona opłata za przyłączenie do sieci gazowej dla istniejących i ewentualnych klientów, ze względu na wydłużenie przyłączy gazowych), uznano, że nie ma innej możliwości lokalizacji przebiegu inwestycji. Inwestor powołał również, że kluczowym w całym przedsięwzięciu jest fakt, że budowa sieci gazowej ma za zadanie przyłączenie do sieci gazowej klientów z zawartymi umowami o przyłączenie oraz umożliwienie dalszej gazyfikacji miejscowości. Zatem przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji Skarżącej. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji. Chybione jest zatem stanowisko Skarżącej kasacyjnie, iż w sprawie nie zachodzi "szczególny przypadek" umożliwiający zlokalizowanie sieci poza liniami rozgraniczającymi ul. [...]. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo niepodjęcia w toku postępowania administracyjnego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną przez te organy. W związku z tym należy zauważyć, iż oczywiście nie ma żadnych wątpliwości, że przy podejmowaniu jakichkolwiek działań w stosunku do czyjegoś prawa własności należy postępować niezmiernie ostrożnie. Prawo własności podlega bowiem szczególnej ochronie, a czego wyrazem jest choćby przyznanie mu ochrony konstytucyjnej. W przepisie art. 21 ust. 1 Konstytucja RP stanowi bowiem, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Tym niemniej pamiętać także należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i z tego powodu może podlegać ustawowym ograniczeniom z uwagi na realizacje celu publicznego stanowi (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) zaś przykładem takiego ograniczenia jest właśnie ograniczenie właściciela w korzystaniu z nieruchomości, uregulowane w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tymi bowiem przepisami, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej a poza tym własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności doznaje ograniczeń tak co do samej swojej treści, jak i co do zakresu ochrony prawnej. Rozważając kwestię zakresu ograniczeń, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) podkreślił, że: "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego". Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków może być poddawana różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP (tak wyrok TK z 10 stycznia 2012 r., SK 25/2009, OTK-A 2012, nr 1, poz. 1). Przykładowo, różne interesy publiczne, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ogniskują się m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w zakresie prawa własności wynikające z treści art. 124 u.g.n., nie naruszają zatem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wynikają bowiem z aktu prawnego rangi ustawy i znajdują uzasadnienie w sytuacji realizacji celu publicznego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego też względu zachowany jest wymóg proporcjonalności w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, źródło CBOSA). Również należy podnieść, iż przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Należy więc podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczanie nieruchomości może zatem polegać na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jedną z nich wskazaną w art. 124 jest budowa przewodów i urządzeń. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej. Przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, źródło CBOSA). Inwestycje, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, źródło CBOSA). Niewątpliwie w sprawie spełnione są oba warunki i okoliczności te nie są kwestionowane w sprawie. Zatem zasadnie Sąd I instancji uznał, że prawidłowa była ocena organu pod kątem zgodności z m.p.z.p. ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość Skarżącej położona jest w obszarze objętym m.p.z.p. a teren oznaczony nr działki [...] położonej w S., znajduje się na obszarze zaznaczonym symbolami: 20 MN — tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 39 m.p.z.p. wskazano m.in., że ustala się docelowe wyposażenie terenu w sieci gazowe (ust. 1), ustalono utrzymanie istniejącego uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną z możliwością jej rozbudowy (ust. 2) i w ust. 3 wskazano, że planowane urządzenia infrastruktury technicznej należy wykonywać jako podziemne, od istniejących w sąsiedztwie sieci, w granicach linii rozgraniczających ulic, w uzgodnieniu z zarządcą ulic i pod warunkiem zachowania innych ustaleń planu oraz przepisów odrębnych. W szczególnych przypadkach dopuszcza się sytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej na terenach nie przeznaczonych na cele publiczne, po uprzednim uzyskaniu zgody i na warunkach ustalonych z właścicielem gruntu. W § 39 ust. 28 m.p.z.p. planu dopuszczono realizację sieci gazowych średniego i niskiego ciśnienia, zgodnie z przepisami odrębnymi. Tak więc, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obowiązujący plan miejscowy dopuszcza realizację inwestycji poza granicami linii rozgraniczających ulice i na terenach nie przeznaczonych na cele publiczne, co potwierdził również Wójt Gminy w piśmie z 1 czerwca 2021 r. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek, umożliwiający zlokalizowanie sieci poza liniami rozgraniczającymi ul. [...]. Tym samym zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. jest nietrafny, a w konsekwencji bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 u.g.n. Zasadnie Sąd I instancji przyjął za prawidłowe stanowisko organu, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie ważna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza i nie ma możliwości wyznaczenia innej lokalizacji inwestycji. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.