II OSK 1902/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Sz 5/12 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Starosty Gryfińskiego w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.B. na bezczynność Starosty Gryfińskiego w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A.B. wniósł skargę na bezczynność Starosty Gryfińskiego polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na włączenie się przez A.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr 1 w O., Gmina C. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 35 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i nie wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, art. 36 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, art. 104 k.p.a. poprzez niewydanie w sprawie decyzji administracyjnej i bezpodstawne uznanie, iż sprawa nie jest rozstrzygana w trybie administracyjnym, art. 133 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku polegającego na przesłaniu odwołania strony wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania i nienadanie sprawie dalszego biegu oraz ewentualnie, w razie stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości, naruszenie art. 65 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. poprzez nieprzekazanie sprawy organowi rzekomo właściwemu do rozpoznania sprawy w przypadku uznania swojej niewłaściwości w sprawie. Skarżący podniósł, że w dniu 4 marca 2011 r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na włączenie się do sieci kanalizacji deszczowej. Od tego czasu organ prowadzący postępowanie, tj. Starosta Gryfiński do dnia dzisiejszego nie wydał stosownej decyzji w sprawie. Nie powiadomił również strony o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. ani o przyczynach zwłoki, nie wskazał również terminu, w którym postępowanie zostanie zakończone. Zdaniem skarżącego powyższa sprawa jest sprawą administracyjną, dotyczy bowiem wykonania obowiązków administracyjnych organu w zakresie odprowadzania ścieków, a wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący podniósł, że organ nie uzasadnił swojego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na włączenie do istniejącej sieci, oświadczył jedynie w sposób arbitralny, iż nie wyraża zgody na włączenie. Oświadczenie to nie posiadało także wymaganej formy zewnętrznej wywołującej skutki prawne, podczas gdy wola organu administracji publicznej w sferze praw i obowiązków jednostki musi być wyrażona w formie aktu administracyjnego (rozumianego tu jako formalny przejaw tej woli), o ile przepisy prawa nie przewidują innej formy, w odróżnieniu od oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego, gdzie wola osoby dokonywającej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (art. 60 k.c.). Ponadto organ w pismach stwierdził, iż zadania wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należą do zadań własnych właściwej gminy, ale jednocześnie nie przekazał wniosku strony do właściwego w swoim mniemaniu organu. Skarżący podkreślił także, że przepisy nie przewidują możliwości odmowy włączenia się do instalacji sieciowej, jeżeli brak jest do tego przeciwwskazań technicznych. W odpowiedzi na skargę Starosta Gryfiński wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący wystąpił o wyrażenie zgody na włączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej deszczowej odwodnienia z terenu działki nr 1, położonej w obrębie ewidencyjnym O. Gmina C. w związku z projektowaną inwestycją na tej działce polegającą na budowie stacji paliw płynnych wraz z budynkiem handlowym stacji i infrastrukturą techniczną i drogową. Organ odmówił wnioskowanej zgody, bowiem sieć kanalizacji deszczowej została wybudowana wyłącznie na potrzeby obsługi byłego przejścia granicznego "[...]", nie zaś dla jej wykorzystania dla potencjalnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ wskazał, że w decyzji z dnia 25 maja 2011 r. o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w pkt 6, pkt 3 lit. f/ stwierdzono, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych może odbywać się wyłącznie do zbiornika retencyjnego na terenie działki z odprowadzeniem nadmiaru wód do gruntu. Podniósł, że informował stronę, iż zaspokojenie potrzeb dotyczących zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków należy, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), do zadań własnych gminy, zaś Starosta Gryfiński nie jest upoważniony do wykonywania zadań zastrzeżonych tą ustawą do kompetencji Burmistrza Gminy C. Ponadto organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że jedyną formą rozstrzygnięcia sprawy jest wydanie decyzji. Podkreślił, że powiat zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ma przymiot osobowości prawnej, co przesądza o legitymacji do czynnego udziału w stosunkach cywilnoprawnych, w tym do składania oświadczeń woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W takim przypadku powiat nie działa w granicach władztwa administracyjnego, a na zasadzie równości stron stosunku cywilnoprawnego. Treść wniosku jak i okoliczności sprawy wskazują, że w odniesieniu do skarżącego powiat występuje jako osoba prawna, której składnikiem majątku jest posadowiona na działce nr 1 sieć kanalizacyjna. Na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie, która wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że jest to sprawa cywilna i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Prokuratora, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ma w ogóle zastosowania w tej sprawie, gdyż sieć kanalizacyjna, do której chce się włączyć skarżący jest własnością powiatu a nie gminy. Ponadto Prokurator wskazał, że skoro żądanie skarżącego zostało świadomie skierowane do Starosty jako właściciela sieci kanalizacyjnej, to starosta nie miał obowiązku przekazania tego podania według właściwości zgodnie z art. 65 k.p.a. Postanowieniem z dnia 28 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę, stwierdzając że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną. Brak jest bowiem przepisu materialnego prawa administracyjnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2651/11, w którym stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności brak jest w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie przepisu prawnego, jak również niewystarczające jest powołanie się na stanowisko prokuratora. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że co do zasady kwestie związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków są sprawami z zakresu administracji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, że wszystkie działania podejmowane przez gminę są realizowane w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego mającego charakter władczy i rozstrzygający indywidualną sprawę, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po stworzeniu warunków do zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, samo przyłączenie poszczególnych nieruchomości i obiektów do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, może być zrealizowane po spełnieniu przez zainteresowany podmiot warunków przyłączenia wskazanych przez zarządcę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i po zawarciu cywilnoprawnej umowy z zarządcą sieci. Sąd uznał, że rozpoznawany wniosek dotyczył przedmiotu, którego realizacja następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zatem Starosta nie był zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, a kierując do wnioskodawcy pisma informacyjne postępował zgodnie z prawem. Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że Starosta nie miał w realiach niniejszej sprawy podstaw prawnych do działania w kierunku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Ponadto po przeprowadzeniu analizy przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Sąd uznał, że na skutek wniosku skarżącego, nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostaje wszczęte wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem wniosku jest dopuszczalne w formie decyzji. Natomiast żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji publicznej, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu skoro Starosta Gryfiński nie miał prawnego obowiązku wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, to nie był bezczynny w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.B., domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż sprawa nie ma charakteru administracyjnej i organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie do sieci kanalizacji deszczowej. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie stanowi on podstawy materialnej do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie do sieci kanalizacji deszczowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż sprawa nie ma charakteru administracyjnej i organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie do sieci kanalizacji deszczowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy podzielić trafność stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do braku bezczynności Starosty Gryfińskiego przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o pozwolenie na włączenie się do sieci kanalizacji deszczowej. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego § p.p.s.a., to jest wówczas, gdy organ miał obowiązek załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w tych przepisach albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej; dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla ustalenia, że zachodzi bezczynność organu konieczne jest więc ustalenie, że organ miał obowiązek załatwienia sprawy w formach określonych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a więc, że żądanie dotyczyło czynności z zakresu administracji publicznej należącej do tego organu, w indywidualnej sprawie rozstrzyganej we wskazanych wyżej formach oraz, że organ nie podjął w ustawowym terminie żadnych czynności, albo że mimo podjęcia takich czynności nie załatwił sprawy w terminie. Strona skarżąca uznała, że obowiązek załatwienia jej wniosku w trybie decyzji administracyjnej wynika z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), w szczególności z art. 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Stanowiska tego nie można podzielić jednak z następujących powodów: Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie wystąpił do organu gminy, lecz do starosty będącego organem samorządu powiatowego. Nadto z przepisów ustawy, na którą powołał się, wcale nie wynika, iż zgoda na podłączenie się do sieci odprowadzającej ścieki jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika natomiast, że zasady i warunki włączania się użytkowników do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych określają regulaminy uchwalone przez rady gmin. Podstawą do dostarczania wody lub odprowadzania ścieków jest pisemna umowa zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, odpowiadająca warunkom uchwalonego regulaminu (art. 6 ust. 1 ustawy). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została podłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Skarżący mógłby żądać od organów gminy, gdyby wybudowała ona zbiorową instalację odbioru ścieków, podłączenia do tej instalacji pod warunkiem, że spełniłby warunki określone w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 19 ustawy. W wypadku podłączenia jego instalacji do instalacji zbiorczej przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne odpowiadające za nią miałoby obowiązek zawarcia umowy o odbiór ścieków, którą strona mogłaby wymusić drogą odpowiedniego powództwa w postępowaniu cywilnym (art. 64 k.c., art. 1047 § 1 k.p.c.). Brak było natomiast podstawy prawnej, by o zgodzie na podłączenie do instalacji wybudowanej przez organy samorządu powiatowego wyłącznie na użytek innego podmiotu rozstrzygał, decyzją administracyjną, starosta. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia powołanych w niej przepisów, w szczególności art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane określającego wymogi, jakie powinien spełniać projekt budowlany. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.