I OSK 656/18

SENTENCJA Dnia 7 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków K.J. o uzupełnienie oraz o wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18 w sprawie ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 684/17 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: 1) odmówić uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18; 2) odmówić dokonania wykładni wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18. UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 684/17 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1); zasądził od K.J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku podał, że oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") w związku z art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 219 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazał, że w niniejszej sprawie spór prawny między stronami wymaga rozważenia, czy instytucja stwierdzenia nieważności znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, na które Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje prawo wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 K.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 K.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II K.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane. Z art. 219 K.p.a. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że w/w postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 K.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5 Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 K.p.a., a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 K.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII K.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że omówiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Przyjąć należy, iż w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 K.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy K.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ Policji postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania K.J. zaświadczeń o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a K.p.a. było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Pismem z dnia 31 października 2018 r., w ustawowym terminie, K.J., na podstawie art. 157 P.p.s.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uzupełnienie w/w wyroku poprzez: 1) "dopisanie w zakresie 1 punktu uchylenie wyroku i oddalenie skargi w zakresie uwzględnionych zarzutów kasacyjnych"; 2) "dodanie punktu 3, a w tym orzeczenie, iż strona jest zwolniona z obowiązku zwrotu kosztów na rzecz skarżonego organu, albowiem skarga i sprawa rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, okazała się w części zasadną, oraz w okolicznościach, w których strona nie ma obowiązku zwrotu nieudowodnionych i faktycznie nieponiesionych przez organ kosztów związanych z ustawową działalnością organu finansowania ze środków budżetowych Skarbu Państwa, przez jego pracownika, a być może f-sza Policji, za które pobiera on uposażenie, względnie wynagrodzenia za pracę prawnika, na co się godził zawierając z Państwem – reprezentowanym przez organ umową cywilnoprawną, względnie w stosunku służbowym, zgodnie z art. 205 par. 2 ppsa, gdy ewentualne wydatki ze środków budżetowych Skarbu Państwa nie nastąpiły i nastąpić nie mogły z winy strony wnoszącej sprawę do pierwszej instancji. W takim też zakresie, z mocy norm prawa wynika, iż strona musi zwrócić poniesione koszty, lecz koszty te muszą być faktycznie poniesione, udowodnione i niezwiązane z działalnością organu i jego f-szy, czy pracowników opłacanych ze środków budżetowych Skarbu Państwa na ten cel przeznaczonych (...)". W obszernym uzasadnieniu wniosku przytoczył argumentację na jego poparcie. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2018 r. K.J., na podstawie art. 158 P.p.s.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o dokonanie wykładni w/w wyroku, wskazując na wątpliwości w związku z punktem 2 tego wyroku, dotyczącym zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Policji kwoty 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, "wobec przywołania przepisów rozporządzenia w sprawach kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu oraz braku odniesienia się w zakresie stosunku łączącego organ z jego pełnomocnikiem procesowym". Wskazując na powyższe, wniósł o wyjaśnienie: 1) "czy w zakresie sprawy sąd uznał roszczenie wniesione do sądu o zasądzenie kosztów procesu na podstawie przepisów ppsa, w zakresie, w jakim rzeczona ustawa zakreśla wyłącznie prawo zwrotu kosztów faktycznie poniesionych z tą konkretną sprawą sądowoadministracyjną, uznając, że skoro tak świadczy i wnosi osoba zaufania społecznego, to koszty takie organ faktycznie ponad normalne funkcjonowanie organu i jego aparatu pomocniczego poniósł, lub będzie zobowiązany ponieść."; 2) "czy w zakresie zasądzonych kosztów rozumieć należy wydatki organu, czy wydatki ze środków budżetowych w dyspozycji organu, zatem zwrot taki winien być nie na rzecz organu, ale do środków budżetowych Skarbu Państwa w jego dyspozycji, bowiem orzeczenie w tym zakresie nic nie stanowi, a w zakresie sprawy, nawet operując środkami finansowymi, środki te nie były środkami Komendanta Głównego Policji, lecz środkami budżetowymi.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uzupełnienie wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 1 P.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "całości skargi" określa zakres zawisłości prawnej, o którym, po pierwsze, decydują wnioski skargi określające przedmiot zaskarżenia, stanowiący podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny i po drugie, dodatkowe orzeczenia, na przykład rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, które według przepisów ustawy sąd powinien zamieścić w wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1288/11). Ponadto zauważyć należy, iż nie można żądać uzupełnienia uzasadnienia wyroku, poprzez zamieszczenie w nim określonych kwestii, ponieważ takie działanie w istocie zmierza nie do uzupełnienia, lecz do zmiany uzasadnienia, poprzez zamieszczenie w nim wskazanych przez stronę stwierdzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II GZ 476/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 465/11). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w oparciu o art. 157 § 1 P.p.s.a. uzupełnić można jedynie wyrok, a nie jego uzasadnienie. Wniosek złożony na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. może dotyczyć wyłącznie samego rozstrzygnięcia, a więc sentencji wyroku, a nie jego uzasadnienia (por.: B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009 r., s. 421 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 maja 2011 r. sygn. akt II FSK 2067/09, 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1664/06; 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 80/07, 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 27/08, 20 lipca 2005 r. sygn. akt II OZ 608/05 i 28 października 2010 r. sygn. akt II FSK 735/09). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18 jest kompletny i zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Orzeczono w nim o całości skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 684/17 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia – poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi K.J. wniesionej do Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie w sposób prawidłowy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Analiza wniosku K.J. o uzupełnienie w/w wyroku prowadzi do stwierdzenia, iż w istocie zmierza on do zmiany merytorycznej orzeczenia, względnie do uzupełnienia jego uzasadnienia, co wykracza poza ramy instytucji uregulowanej w art. 157 § 1 P.p.s.a. Z tego względu wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Na uwzględnienie nie zasługuje również wniosek o wykładnię wyroku. Zgodnie z art. 158 zd. pierwsze P.p.s.a., sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Wskazać należy, iż uwzględnienie wniosku o wykładnię wyroku może nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje rzeczywista wątpliwość co do stanowiska sądu zawarta w rozstrzygnięciu lub uzasadnieniu, ewentualnie gdy treść orzeczenia jest niejasna. To na stronie wnioskującej o wykładnię orzeczenia spoczywa obowiązek wykazania, które konkretne elementy tego orzeczenia są dla niej niezrozumiałe, bądź nasuwają określone wątpliwości i dlaczego. Wyjaśnienie wątpliwości nie może przy tym prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wniosek o wykładnię wyroku nie może także zmierzać do polemiki ze stanowiskiem sądu, czy wyjaśniania znaczenia użytych w uzasadnieniu orzeczenia słów. Konieczność dokonania wykładni wyroku zachodzi zatem wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu K.J., treść punktu 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 656/18 i jego uzasadnienie w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Jak wyżej wskazano, koszty postępowania kasacyjnego zostały zasądzone w sposób prawidłowy, zaś w uzasadnieniu tej części wyroku powołano szczegółową podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 158 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.