II SA/Gd 28/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 7 listopada 2023 r., nr WI-I.7840.1.162.2023.IG w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE D.Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. Starosta Wejherowski udzielił I.K. i G.L. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych oraz budynku gospodarczego w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] obr. [...] w R. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. Starosta Wejherowski, na wniosek D.Ł. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej powyższą ostateczną decyzją. Następnie, postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. Starosta Wejherowski, po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 7 lipca 2023 r., odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 7 listopada 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść przepisu art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") organ odwoławczy wyjaśnił, że analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie dopatrzył się przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności prawdopodobieństwa tego nie można upatrywać w zarzutach podnoszonych przez skarżącego. Okoliczność braku udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony nie może, zdaniem organu, zostać uznana za taką, która wyczerpuje dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. i prowadzi do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Także rozbieżności w sposobie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym odnoszące się do możliwości sytuowania budynków na działce o określonej powierzchni, nie stanowią okoliczności, o której mowa we wskazanym przepisie. Wojewoda zauważył, że podnoszone w zażaleniu zarzuty stanowią polemikę z udzielonym pozwoleniem na budowę, które nie podlega ocenie w sprawie dotyczącej postanowienia wydanego w trybie 152 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydanie postanowienia nakazującego wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 5 maja 2023 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a w szczególności: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegających na ustaleniu czy decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 5 maja 2023 r. dotycząca pozwolenia na budowę mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy całkowitym pominięciu interesu społecznego i nie wzięciu pod uwagę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także słusznego interesu obywateli, którzy zostali pozbawieni prawa wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej i w konsekwencji legitymizację wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę pomimo, że podmioty uprawnione do wzięcia w nim udziału zostały pozbawione tego prawa, zaś zarówno sam wniosek o pozwolenie na budowę oraz sama decyzja zmierza do obejścia prawa w zakresie dopuszczalnej planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy; art. 77 § 1, 3 i 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania wszechstronnego materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu postanowienia dokumentów znajdujących się w jego dyspozycji; art. 159 § 1 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji Starosty Wejherowskiego pomimo występowania znacznego prawdopodobieństwa tego, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 6 k.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej wydanej w celu obejścia prawa, a co najmniej otwierającej taką drogę wnioskodawcy decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucił ponadto obrazę przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a w szczególności: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie w trakcie analizy prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty Wejherowskiego (pozwolenia na budowę) i w konsekwencji niewstrzymanie wykonania wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przede wszystkim z planem zagospodarowania przestrzennego w miejscu prowadzonej inwestycji; art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieuwzględnienie w trakcie analizy prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty Wejherowskiego (pozwolenia na budowę) i w konsekwencji niewstrzymanie wykonania wadliwej decyzji. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Pomorskiego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 5 maja 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno - budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz budynku gospodarczego w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...], obręb [...] w R.. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na wstępie podkreślić należy, że termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o ten przepis. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10; wyrok WSA w Kielcach z 21 grudnia 2016 r., II SA/Ke 852/16). Ponadto, organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14). Jak wynika z akt sprawy skarżący zgłoszone żądanie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją oparł o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Domagając się uchylenia postanowienia zarzucił organom administracji rażące naruszenie przepisów k.p.a. (art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, § 3 i § 4, art. 159 § 1, art. 6) oraz przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i wniósł o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia WSA we Wrocławiu o podanej sygnaturze na okoliczność właściwego sposobu interpretacji zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących minimalnych rozmiarów działek. Lektura uzasadnień obu postanowień wydanych przez organy administracji dowodzi, że o ile organy obu instancji rację przyznały skarżącemu, że przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym decyzją, a zatem zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tym niemniej stwierdziły, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie odmówiły wstrzymania wykonania decyzji z dnia 5 maja 2023 r. Należy bowiem zgodzić się z Wojewodą, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie mogą zostać uznane za takie, które wyczerpują dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. i prowadzą do uwzględnienia jego wniosku. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże wznowienie z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki wznowieniowej nie oznacza automatycznie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponieważ w art. 152 k.p.a. jest mowa o "prawdopodobieństwie uchylenia decyzji", dlatego nie można przyjąć, że sam zarzut braku udziału w postępowaniu, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Jednocześnie, na etapie rozstrzygania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie rozstrzyga się kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż kwestię tę organ bada w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. skarżący uzupełnił swój wniosek o wznowienie postępowania kwestionując zgodność wydanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zażaleniu na postanowienie Starosty Wejherowskiego o odmowie wstrzymania wykonania decyzji powtórzył swoją argumentację dotyczącą interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego interpretacja przyjęta przez organ administracji jest błędna, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji. Odnosząc się do tych kwestii należy wskazać, że przedstawienie odmiennej interpretacji postanowień planu miejscowego nie oznacza, że interpretacja przyjęta przez organ administracji jest błędna. Należy także podkreślić, że kwestia zgodności wydanej decyzji z planem miejscowym podlega badaniu nie w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji, ale we wznowionym postępowaniu. Za uchyleniem postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie może przemawiać zbyt mała powierzchnia działki, której dotyczyło pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił Wojewoda Pomorski powołany w zażaleniu fragment uchwały Rady Miasta Rumi Nr VIII/80/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze położonym pomiędzy ul. [...] – [...], granicą działki [...] obr. nr [...], ulicą [...], ulicą [...] i granicami z Trójmiejskim Parkiem Krajobrazowym ustala "zasady podziału na działki", a nie dotyczy określania powierzchni działek, na których dopuszczalna jest zabudowa. Innymi słowy to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza ograniczenia powierzchniowe co do podziału nieruchomości nie oznacza, iż te ograniczenia dotyczą działek już istniejących, na których ma być realizowana zabudowa. Trafnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena możliwości realizacji inwestycji nie mieści w zakresie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość rozpoznania sprawy w tym trybie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.