I OSK 951/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 787/20 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.39.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 787/20 po rozpoznaniu skargi J.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.39.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowody nie wskazuje w sposób jasny i konkretny aby na terenie całej działki A powstał parking dla samochodów ciężarowych i osobowych [...]. Wojewoda nie przedstawił dowodów potwierdzających istnienie na przedmiotowym terenie parkingu przed zlokalizowaniem [...]. Z kolei, zeznania świadków wskazują, że teren przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu wykorzystywany był zarówno jako parking dla samochodów ciężarowych i osobowych [...], jak również jako teren pod S. i parking dla pracowników S. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że świadek E.R. zeznał m.in. że w latach 1975 - 1985 na posesji przy ul. [...] znajdowała się S. a na pozostałym terenie stały samochody osobowe i ciężarowe, które przyjeżdżały po beton, osobowe pracowników S. i [...]. Świadek zeznał, że działka zajmowana była przez S. w około 60% a pozostała część wykorzystywana była na parking dla samochodów. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że świadek L.E. zeznał, że do 1975 r. plac był pusty potem powstała S., a na terenie działki parkowały również samochody osobowe i ciężarowe [...] i pracowników. Jednocześnie, z orzeczenia technicznego z dnia 19 marca 2012 r., sporządzonego przez uprawnionego geodetę, wynika, że ogrodzenie z siatki stalowej, garaż oraz płyty betonowe powstały w latach 1980 – 1985, a świadek H.L. zeznał, że podłoże na którym parkowały samochody było utwardzone. Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że z kwerendy przeprowadzonej w Archiwum Państwowym w Gdańsku Odział w Gdyni wynika, że już w dniu 5 stycznia 1976 r. przy ul. [...] w [...] (obecnie [...]) rozpoczął funkcjonowanie węzeł betoniarski "S". Z pisma [...] Przedsiębiorstwa [...] z dnia 4 września 1990 r. wynika ponadto, że Przedsiębiorstwo to użytkowało teren, na którym zlokalizowało wytwórnię betonu od 1974 r. a budynki znajdujące się na nieruchomości wybudowane zostały przez Przedsiębiorstwo jako zaplecze dla prowadzonego niegdyś węzła betoniarskiego. Z treści umowy darowizny lokalu użytkowego znajdującego się na spornej nieruchomości z dnia 29 września 2003 r. wynika, że na aktualnie oznaczonej działce nr A lokal użytkowy biurowy wzniesiono w 1976 r. Okoliczności te zostały zupełnie pominięte przez organ odwoławczy. Sąd Wojewódzki wskazał również, że nie odniesiono się do znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia E.P., co słusznie zarzucił skarżący w skardze. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na powyższe, przyjęcie przez Wojewodę, że na terenie całej działki obecnie oznaczonej nr A zrealizowany został cel wywłaszczenia jakim była budowa parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych [...] a betoniarnia i zabudowania z nią powiązane powstały już po stworzeniu na tym całym terenie parkingu, nie znajduje uzasadnienia w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że na podstawie tego samego materiału dowodowego Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej w decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. dokonał oceny, że po wywłaszczeniu działki nr B, tj. w latach 1875 – 1985, z jej terenu korzystała zarówno S. jak i [...]. Organ odwoławczy może dokonać odmiennych ustaleń w toku postepowania odwoławczego, jednakże muszą znajdować one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasta Gdyni, zarzucając Sądowi pierwszej instancji : I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez naruszenie przepisu art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.) skutkujące błędnym ustaleniem, iż Wojewoda Pomorski rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewłaściwy i niepozwalający na przyjęcie, iż cała przejęta nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia; b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez błędne zastosowanie przepisu art. 80 k.p.a. przejawiające się uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego wskutek błędnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ odwoławczy wadliwie rozpoznał zgromadzony materiał dowodowy i na tej podstawie wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy; c) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 787/20, w zakresie dostrzeżonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszeń przepisów postępowania w kwestii częściowo błędnej oceny przez Wojewodę Pomorskiego zebranego materiału dowodowego oraz brak sformułowania czytelnych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji. II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) polegające na zawężającej interpretacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia 12 sierpnia 1975 r., bowiem Sąd nie uwzględnieni! możliwości realizacji tegoż celu przez zagospodarowanie działki nr A, obr. [...], przez użytkowanie przedmiotowego terenu jako bezpośrednio związanego z działalnością [...]. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 27 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego drogą elektroniczną poinformowała o braku możliwości udziału w rozprawie i przedstawiła stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd za celowe uznał ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, polegającego, na tym że Sąd ten po uchyleniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się w istocie na temat dalszego postępowania organu i nie zawarł wskazań w tym przedmiocie. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę pełen kontekst rozpatrywanej sprawy. Należało, bowiem uwzględnić, że sprawa administracyjna została zainicjowana wnioskiem z 2006 r. Od tego czasu podejmowano szereg czynności wyjaśniających, a w sprawie czterokrotnie (decyzjami z 25.11.2010 r., 22.03.2013 r., 20.08.2015 r., 10.05.2017 r.) Wojewoda uchylał decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Należało również mieć na uwadze fakt, że sprawa dotyczy zwrotu wywłaszczonej decyzją z 1975 r. nieruchomości, a postępowanie prowadzono w oparciu o zachowaną dokumentację. Zaskarżoną decyzją Wojewoda, uchylając po raz piąty decyzję organu I instancji, rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Uchylając tę decyzję Sąd Wojewódzki wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Pomorski, zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd". Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że choć Sąd pierwszej instancji zakwestionował ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Wojewodę, to sam nie przesądził w jakiej części sporna nieruchomość powinna podlegać zwrotowi. Jednocześnie, zarzucając Wojewodzie, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, Sąd ten nie wskazał również jakich dowodów, ani na jaką okoliczność organ ten powinien poszukiwać. Z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skoro postępowanie dowodowe winno być w myśl stanowiska Sądu pierwszej instancji uzupełnione, to zważywszy na fakt, że postępowanie toczy się od 20 lat, a od wywłaszczenia upłynęło niemal 50 lat, zgodzić trzeba się ze skargą kasacyjna, że rzeczą tegoż Sądu było konkretne wskazanie dalszych działań organu w celu doprowadzenia do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Tego elementu niewątpliwie zabrakło, co trafnie wytknięto w skardze kasacyjnej (pkt I.c skargi kasacyjnej). Sąd rozpoznający skargę kasacyjną dostrzega drobiazgowość i wnikliwość analizy materiału dowodowego i uregulowań prawnych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak nie w pełni podziela wnioski do jakich na ich podstawie doszedł Sąd Wojewódzki. Rację ma Sąd pierwszej instancji co do tego, że cel wywłaszczenia należy wykładać literalnie oraz, że z decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 12 sierpnia 1975 r. jasno wynika, że nieruchomość stanowiąca własność L.D., położona w [...]przy ul. [...], oznaczona nr B o powierzchni [...] m² została wywłaszczona w celu budowy parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych [...]. Podzielić należy też ocenę, że tak określony cel nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest konkretny. Zgodzić się trzeba również, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody stwierdzenie, że z uwagi na to, iż wywłaszczenia dokonano w 1975 r. sama przestrzeń użytkowana przez [...], służąca jako parking, plac manewrowy czy też inny teren będący bezpośrednio związany z działalnością zakładu będzie przesądzała o realizacji celu wywłaszczenia - nie jest prawidłowe. Jednocześnie jednak, należy wskazać, że w okolicznościach badanej sprawy, nie ma sporu co do tego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Spór dotyczy wyłącznie tego, czy cel ten był realizowany na całym wywłaszczonym terenie. Trafnie w tym zakresie skarga kasacyjna wskazuje (pkt.II skargi kasacyjnej), że badając tę kwestię należało wziąć pod uwagę specyfikę celu wywłaszczenia spornej nieruchomości i z jej uwzględnieniem dokonać oceny zebranego materiału dowodowego. Zasadnie również skarga kasacyjna akcentuje specyfikę celu wywłaszczenia, zauważając, że jego realizacja nie wymagała żadnych nakładów dla spełnienia funkcji użytkowej i funkcjonalnej dla [...]. Trafnie też wskazuje skarżący kasacyjnie, że kilkadziesiąt lat temu istniały inne standardy adaptacji terenów pod miejsca postoju dla pojazdów i ocenę realizacji celu wywłaszczenia w badanym przypadku należało prowadzić z uwzględnieniem pełnego jej kontekstu. Sąd pierwszej instancji trafnie, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, pominął jednak pewne wskazówki interpretacyjne, które zważywszy specyfikę celu, jak i czasu wywłaszczenia należało rozważyć. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał zauważył, że cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. W przypadku gdy nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim się to stało byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawnie nie złożyli wniosku o zwrot, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Dokonując przekrojowej analizy przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości od 1958 r. do 22 września 2004 r. Trybunał doszedł do wniosku, że wykładnia tych przesłanek pozostawała konsekwentna. Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie polegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej: u.g.g.w.n.) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, ONSA nr 1/1992, poz. 3). Również przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tym też aspekcie należy rozważyć kwestię realizacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, a co z tym się wiąże nierozerwalnie w tym też kontekście należy ocenić materiał dowodowy zebrany w sprawie, biorąc pod uwagę, które informacje pozostają miarodajne dla oceny realizacji tego celu na spornym gruncie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważano kwestii tego, czy w analizowanej sprawie, wziąwszy pod uwagę specyfikę celu wywłaszczenia, wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia wymagało podjęcia konkretnych działań realizatorskich. Pomimo to, dokonano oceny zaistnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. co trafnie wytknęła skarga kasacyjna. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zasadności wzruszenia decyzji Wojewody upatruje w treści zeznań świadka E.R., który wskazywał, że w latach 1975-1985 na posesji przy ul. [...] znajdowała się betoniarnia S. , a na pozostałym terenie stały samochody ciężarowe i osobowe, które przyjeżdżały po beton, osobowe pracowników S. i [...]. Jednocześnie jednak, zauważyć trzeba, że świadek ten nie potrafił wskazać na mapie dokładnej lokalizacji parkingu [...] z uwagi na aktualną zabudowę okolicznych terenów, natomiast podawał, że obok betoniarni parkowały samochody [...] (k. 2002/t.V). Na fakt funkcjonowania parkingu już w 1970 r. wskazał świadek L.E. (k.168/t.V). Jakkolwiek, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważono, że świadek ten zeznał, że teren parkingu był nieogrodzony i nieutwardzony, to fakt ten powinien podlegać ocenie z uwzględnieniem specyfiki celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie i ówcześnie obowiązujących standardów. Z uwzględnieniem specyfiki celu wywłaszczenia należy też ocenić zeznania pozostałych świadków, w tym przywoływanego przez Sąd pierwszej instancji świadka L., który zeznał, że po roku 1975 sporna działka była pusta i przechodząc widział on parkujące samochody, a później powstał węzeł betoniarski. Świadek L. zeznawał, że stały tam samochody chłodnie, oczekujące na załadunek i rozładunek mięsa. Parking był na terenie zakładu, a później powstał węzeł betoniarski. Świadek ten zeznał również, że miejsc do parkowania na terenie zakładu było za mało w stosunku do potrzeb. Wziąwszy pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że wniosku zwrotowego nie można rozpatrywać przyjmując domniemanie, że organy wywłaszczające działały w sposób niezgodny z prawem. A tak należałoby odczytywać tezę, że mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości, która w dacie wywłaszczenia była już zajęta pod realizację innego celu. Podkreślić trzeba, że w aktach brak twardego dowodu, aby taka sytuacja miała miejsce. Co więcej, jeden ze świadków wskazuje, ze sporny teren był wykorzystywany jako parking na wiele lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Wskazać też trzeba, że również ewentualne - równoległe - udostępnienie tego parkingu na potrzeby innego zakładu, nie zmienia faktu, że cel wywłaszczenia na spornym terenie był zrealizowany. W kwestii wyeksponowanych przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości, zgodzić się trzeba ze skarga kasacyjną, że z pisma [...] Przedsiębiorstwa [...] z dnia 04 września 1990 r. nie wynika jednoznacznie, iż węzeł betoniarski funkcjonował dokładnie na wywłaszczonej działce. Należy też zwrócić uwagę, że jakkolwiek akcentuje się funkcjonowanie [...] Przedsiębiorstwa [...] od 1974 r. to wątpliwości budzi utożsamianie przedsiębiorstwa tego z węzłem betoniarskim, o lokalizacji którego na terenie objętym wywłaszczeniem mowa. Jak wynika z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pisma sam - węzeł stanowił urządzenie - którego demontaż był rozważany, jednak stwierdzono, że z uwagi na jego stan, jego "demontaż wiązałby się z techniczną śmiercią urządzenia". Powyższe prowadzi do wniosku, że nawet ustalenie, że w dacie wywłaszczenia na wywłaszczonej działce posadowione było demontowalne urządzenie, nie przesądza, że działka ta nie została w całości wykorzystana na cele wywłaszczenia. Ustaleń, co do realizacji celu wywłaszczenia na obszarze wywłaszczonej nieruchomości nie podważa również umowa darowany lokalu użytkowego z 29 września 2003 r. na którą wskazuje Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku. W umowie tej znajduje się informacja, że budynek biurowy wzniesiono w 1976 r. (k.89/t.IV), zatem już po wywłaszczeniu. Tak więc obiekty budowlane powstawały już po dacie wywłaszczenia. Rację przyznać należy Wojewodzie, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola, pomimo, że drobiazgowa i wnikliwa, doprowadziła ten Sąd do wniosków, które nie zostały w prawidłowy sposób uzasadnione. Trafnie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (pkt I.a i I.b skargi kasacyjnej) zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że wytknięte Wojewodzie wady postępowania dowodowego nie uwzględniają, specyfiki celu wywłaszczania w niniejszej sprawie oraz obowiązujących w latach `70 XX w. realiów. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.