IV SAB/Wr 448/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 4 marca 2021 r. , a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 marca 2021 r. K. T. (obywatel T.) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 2 maja 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo strony z dnia 28 kwietnia 2023 r.). W dniu 27 lipca 2023 r. Wojewoda wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Także w dniu 27 lipca 2023 r. organ skierował do strony pismo, w którym: - pouczył ją o treści art. 112a ustawy o cudzoziemcach; - poinformował, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; - wezwał, na podstawie art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, do dostarczenia, w terminie 14 dni, informacji właściwego starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez pracodawcę na lokalnym rynku pracy wśród osób bezrobotnych i poszukujących prazy oraz do przedłożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonanie pracy. W kolejnym wezwaniu (z dnia 4 września 2023 r.) organ wezwał stronę do dostarczenia, w terminie 7 dni, 4 kolorowych fotografii o wymiarach spełniających kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. W dniu 24 maja 2023 r. do Wojewody wpłynęła skarga strony na bezczynność organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § i 3, art. 36 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach strona wniosła o: - stwierdzenie bezczynności Wojewody w sprawie oraz stwierdzenie, ze bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 25 września 2023 r. organ ten wydał decyzję o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 25 września 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja), wprowadzająca zmiany m. in. w przepisach dotyczących terminów załatwiania spraw. Jednakże w sprawie z wniosku przesłanego do organu w dniu 11 października 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 1 (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 242/23), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność po otrzymaniu wniosku w dniu 4 marca 2021 r. organ wykonał w dniu 27 lipca 2023 r., a zatem już po zawieszeniu biegu terminów, przy czym, nie można nie zauważyć, że aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero po odnotowaniu wpływu skargi na bezczynność, poprzedzonej wcześniej ponagleniem. Ostatecznie, organ rozpoznał wniosek strony w dniu 25 września 2023 r., albowiem w tym dniu wydał decyzję pobytową. Od momentu wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi, odliczając dwumiesięczny termin z art. 35 k.p.a. oraz terminy wyznaczone stronie na dokonanie czynności, minęło ponad 22 miesiące. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie zasługuje na akceptację i uzasadnia zarzut bezczynności. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i stosunek organu do strony, Sąd uznał (pkt I sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie wystąpiło przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy i to o charakterze rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pozostawał bezczynny przez okres ponad 24 miesięcy od wykonania pierwszej czynności po otrzymaniu wniosku. Przekroczenie terminu było rażące, podjęte już po skardze, i nie znajdowało żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Wdrożona przez organ - jako pierwsza aktywność w sprawie - procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest standardową procedurą w sprawach tego rodzaju, nie wymaga przeprowadzania dowodów ani szczegółowej analizy akt sprawy. Dodatkowo, aktywność procesowa organu ujawniła się, o czym była już mowa, dopiero po odnotowaniu wpływu skargi, która organ otrzymał w maju 2023 r. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt II sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Zdaniem Sądu, suma przyznana stronie od organu w punkcie III sentencji wyroku (1000 zł) jest adekwatna i proporcjonalna z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej na przyszłość oraz długości okresu bezczynności organu. Przy przyznaniu wysokości tej sumy Sąd miał na uwadze to, że na dzień wyrokowania, organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. Dalej idącą skargę Sąd oddalił, tj. w zakresie przyznania sumy pieniężnej w kwocie dochodzonej w skardze (punkt IV sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).