II SA/Kr 418/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. i A. P. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr WI-VI.7821.1.3.2023.AL w przedmiocie stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu skargę oddala. UZASADNIENIE II SA/Kr 418/23 UZASADNIENIE Starosta Krakowski - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 4 lutego 2022 r. - decyzją nr 8.2022 z dnia 11 maja 2022 r., znak: AB.V.6740.7.3.2022.SP, wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f, art. 11g, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi gminnej publicznej (stary przebieg drogi wojewódzkiej nr 953) wraz z rozbudową dróg gminnych nr [...] oraz budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowości R., gmina S., powiat krakowski, województwo małopolskie" ("decyzja ZRID"). Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: WI-VI.7821.1.3.2023.AL, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c specustawy, stwierdził, że odwołanie z dnia 19 grudnia 2022 r. (data stempla pocztowego) złożone przez A. P. i Z. P. działających przez pełnomocnika M. S. od ww. decyzji ZRID zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewoda Małopolski wskazał, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdy okaże się, że odwołanie wniesiono po terminie, organ jest obowiązany wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Co do zasady, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Przepis szczególny może jednak przewidywać inny termin do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 49 k.p.a. doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji (dnia okazania się obwieszczenia o wydaniu decyzji). Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy decyzja jest doręczana wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony postępowania są zawiadamiane o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Wojewoda Małopolski ustalił, że Starosta Krakowski zawiadomił strony postępowania o wydaniu zaskarżonej decyzji w drodze obwieszczenia: wywieszonego 13 maja 2022 r. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Krakowie oraz 27 maja 2022 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy S., zamieszczonego 19 maja 2022 r. w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w K. oraz 27 maja 2022 r. w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy S., a także w prasie lokalnej "Dziennik Polski" z 19 maja 2022 r. W świetle powyższego terminem doręczenia decyzji ZRID stronom postępowania był 10 czerwca 2022 r., ponieważ najpóźniejszym dniem publicznego ogłoszenia obwieszczenia był 27 maja 2022 r. Z kolei termin na złożenie odwołania upłynął z dniem 24 czerwca 2022 r. Zatem odwołanie oddane w placówce pocztowej 19 grudnia 2022 r. jest odwołaniem spóźnionym. Organ drugiej instancji dodał, że Starosta Krakowski zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w treści decyzji oraz w zawiadomieniu o wydaniu decyzji pouczył strony o możliwości i terminie złożenia odwołania. Na koniec podkreślono, że odwołujący się nie wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.), natomiast sam fakt dokonania złożenia odwołania po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. i Z. P. działający przez pełnomocnika M. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu, a także poprzedzającej go decyzji, naruszenie art. 11d ust. 5 specustawy przez przyjęcie, iż Starosta Krakowski nie miał obowiązku zawiadomienia stron będących właścicielami nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID na adres wskazany w katastrze nieruchomości i dorozumiane przyjęcie koncepcji zawiadomienia z art 49 bądź art. 49a k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew art. 11d ust. 5 specustawy stron nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID, a o jej wydaniu skarżący dowiedział się 5 grudnia 2022 r., gdy pełnomocnik odebrał odpis decyzji w Starostwie. Zdaniem skarżących, nawet gdyby przyjąć, że zawiadomienie mogłoby odbywać się na podstawie art. 49 lub art. 49a k.p.a., to nie zostało dokonane w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie, albowiem nie zostało wysłane do proboszcza miejscowej parafii rzymsko-katolickiej i nie zostało wywieszone na lokalnych tablicach ogłoszeniowych. W związku z tym skarżący wnieśli o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do Burmistrza Miasta i Gminy S. o dostarczenie wykazu próśb o publikację wysłanych w 2021 i 2022 roku do miejscowych parafii z terenu gminy celem wykazania miejscowego zwyczaju. Według skarżących próba nałożenia na niewykwalifikowane strony bez świadomości Internetu czy BIP obowiązku wielomiesięcznego śledzenia informacji w tych przekaźnikach lub w siedzibach urzędu uniemożliwia im skuteczną obronę swoich praw i majątku przed ukrytymi przed nimi decyzjami organów państwa, a tym samym narusza art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia; - uchylenie poprzedzającej go decyzji Starosty Krakowskiego w części 5.1 objętej odwołaniem; - wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Krakowskiego w zakresie objętym odwołaniem do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi; - zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego - w przypadku niepodzielenia zarzutów skargi co do naruszenia art. 11d ust. 5 specustawy i przyjęcie, że zawiadomienie stron o decyzji było zgodne z art. 49 i art. 49a k.p.a. - z pytaniem prawnym co do zgodności tych przepisów z Konstytucją; - przeprowadzenie rozprawy; - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, choć ustalony przez organ stan faktyczny nie w pełni odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z akt sprawy. Organ błędnie przyjął, że skarżący zawiadamiani byli wyłącznie przez obwieszczenia, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na poprawną treść rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy regulujące sposób doręczeń dokonywanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej zwana specustawą drogową). Zgodnie z art. 11d ust. 5 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, (...) oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zgodnie natomiast z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. (...) Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Ten - odrębny od zwykłego - tryb doręczeń przewiduje art. 49 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie skarżący Z. P. oraz A. P. – jako właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zostali zawiadomieni na piśmie o wszczęciu przedmiotowego postępowania, które to zawiadomienia dla siebie i Z. P. odebrał w dniu 24 marca 2022 r. A. P. osobiście (dowody doręczeń znajdują się na k. 100 i 102 akt administracyjnych). Natomiast zawiadomienie skarżących o tym, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej została wydana przez organ I Instancji, również odebrał osobiście A. P. w dniu 30 maja 2022 r. (dla siebie i Z. P. - dowody doręczeń k. 177 i 178 akt administracyjnych). Doręczenia zostały zatem dokonane zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami specustawy drogowej, a wobec tego odwołanie złożone w grudniu 2022 r. jest oczywiście spóźnione, wobec powyższego organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż tylko stwierdzić na podstawie art. 134 Kpa, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, że decyzja nie została obwieszczona w lokalnym kościele. Po pierwsze skarżący byli zawiadamiani o fakcie wydania decyzji pisemnie, a nie poprzez obwieszczenia, jak błędnie przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu, zatem nie dotyczy ich ta forma doręczeń. Po wtóre specustawa drogowa przewiduje zawiadomienia przez obwieszczenia poprzez: ogłoszenia dokonywane "odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej." Przepis ten nie przewiduje zatem (odrębnie niż art. 49 Kpa) "innej formy publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości". Po trzecie zaś, kościół (obojętne jakiego wyznania czy religii) jest miejscem, w którym sprawuje się kult religijny, a zatem z natury rzeczy nie jest miejscem przeznaczonym do prowadzenia żadnego z elementów postępowania administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę nie powziął wątpliwości co do zgodności kwestionowanych przez skarżących przepisu Kpa (art. 49 i art. 49a) oraz specustawy drogowej (art. 11d ust. 5) z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. (tak NSA w postanowieniu z 7.09.2011 r., I OZ 653/11, LEX nr 964711.) Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.