I OSK 2171/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 539/22 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2021r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 539/22 oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 września 2021r., znak WS-VI.7534.2.32.2021.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła H. S. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 128 ust. 1 i 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 124 ust 1 i 4 u.g.n. w związku z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania w sytuacji, w której takie rozstrzygnięcie było niezasadne w świetle okoliczności, że dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dały wystarczające podstawy do przyjęcia, że nastąpiło wywłaszczenie w trybie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a skarżąca jest osobą legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Pismem z dnia 30 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "u.g.n." oraz "k.p.a" jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie podstawy odnoszące się do naruszenia prawa materialnego: zarzut błędnej wykładni i zarzut niewłaściwego zastosowania. Ten pierwszy wymaga wykazania, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył, w konsekwencji czego ustalił niewłaściwe rozumienie normy prawnej i jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. W tej kwestii skarga kasacyjna pozbawiona jest argumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zaaprobował ustalenia postępowania administracyjnego stwierdzając, że czynności podjęte przez organy administracji publicznej były wystarczające do stwierdzenia, że brak jest dokumentu potwierdzającego, że doszło do wywłaszczenia. Tymczasem, skarga kasacyjna wskazuje, że rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania, podjęte przez organ II instancji, nie było zasadne z uwagi na to, że dowody zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dały wystarczające podstawy do przyjęcia, że nastąpiło wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jakkolwiek zatem, na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować można, że przypuszczalnie, intencje skarżącej kasacyjnie miały zmierzać ku zakwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wyrokowania, to jednak nie zostały one objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Tymczasem, ustaleń faktycznych nie można skutecznie zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Z tych też przyczyn, argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w pkt 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej, na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Niesłusznie również skarga kasacyjna przekonuje, że skarżąca kasacyjnie jest osobą legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości w sytuacji, w której nabyła ona nieruchomość położoną w [...] i obejmującą dz. nr [...] w drodze darowizny od matki. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że zagadnienie podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości." Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale należy zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest wyłącznie w razie, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie. W tym znaczeniu prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości. Dlatego wstąpienie przez skarżącą (wyłącznie) z tytułu spadkobrania w prawa i obowiązki jej matki (zmarłej 14 września 1997 r.) nie mogło dotyczyć nieruchomości objętej wnioskiem, ponieważ nie weszła ona już do masy spadkowej, z tego powodu, że została nabyta przez skarżącą wcześniej (23 lutego 1990 r.) w drodze umowy darowizny. Prawidłowy wywód w tym zakresie przeprowadził Sąd Wojewódzki, a ustalenia faktyczne na których został on oparty nie są kwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej. Niezasadnie w tej sytuacji Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.