I SAB/Wr 26/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, Sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi: A. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Organ, WD, Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 10.02.2022 r. został złożony osobiście u WD wniosek wraz załącznikami i odciskami linii papilarnych i tego samego dnia Organ wydał Stronie pisemną informację, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od wypełnienia ostatniego z trzech warunków: 1. osobistego złożenia wniosku lub osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku, chyba, że wobec cudzoziemca brak takiego wymogu osobistego stawiennictwa; 2. złożenie wniosku bez braków formalnych lub uzupełnienie tychże braków; 3. przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub wyznaczony termin na ich uzupełnienie upłynął bezskutecznie. W dniu 7.09.2022 r. Organ tworzy pismo, w którym wskazuje na art. 112a ustawy o cudzoziemcach, ponadto Organ powołuje art. 100c ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wskazując, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. termin na załatwienie spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Pismo Wojewody zawiera również wezwanie do Strony, by uzupełniła wniosek oraz by przedstawiła informację starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnej z załącznikiem nr 1 lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę lub dokumentów potwierdzających, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku Strona wykonywał przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej, na podstawie ważnego oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy tj. potwierdzenia odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne z pouczeniem w jakich przypadkach dokument nie jest wymagany. W tej samej dacie WD utworzył pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (pismo przesłane na adres Strony: ul. [...] [...] W., zwrócone jako nieodebrane w terminie). W dniu 24.11.2022 r. Organ dostaje ponaglenie oraz wniosek o wydanie zaświadczenia. Następnie 12 grudnia 2022 r. Organ tworzy pismo z informacją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do niego. Nawiązując do pisma z 7 września 2022 r. WD wzywa również, by Strona w terminie 30 dni przedstawiła informację starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę lub dokumentów potwierdzających, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku Strona wykonywał przez okres nie krótszy niż 3 miesiące pracę dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej, na podstawie ważnego oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy tj. potwierdzenia odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne z pouczeniem w jakich przypadkach dokument nie jest wymagany. W dniu 17.01.2023 r. Organ dostaje pismo z wnioskiem o przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji zgodne z wnioskiem, a 24 stycznia 2022 r. zaświadczenie Uniwersytetu [...] z 10 stycznia 2023 r o tym, że Strona jest studentem studiów stacjonarnych, a więc zaświadczenie starosty nie jest wymagane. W dniu 26.01.2023 r. – WD otrzymuje skargę skierowaną do sądu administracyjnego, a Organ tworzy wezwanie o dołączenie aktualnego zał. nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia. Na dzień 09.02.2023 r. datowana jest decyzja Organu. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 8, art. 12 art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i art. 37 § 1 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako kpa, w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniesiono o: – stwierdzenie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa; – zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; – przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł; – zasądzenie od WD zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że od daty złożenia wniosku upłynął już prawie rok. Na skutek wielomiesięcznego ignorowania Strony odczuwa Ona strach o swoją przyszłość w Polsce i legalny pobyt. Sprawa nie dotyczy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Ponadto na dzień wniesienia skargi art. 100c już nie obowiązuje. Co do przepisu art. 112a ustawy o cudzoziemcach wskazano, że Strona uczyniła wszystko, aby ustalić od którego dnia płynie 60-dniowy termin. W opinii Strony wniosek nie zawierał braków. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, lecz z ogromnej ilości wniosków składanych do WD, odpływu pracowników z Organu i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Przytoczył również statystyki wpływu spraw z lat 2018- 2022. WD nie widzi podstaw dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i do zasądzenia sumy pieniężnej. Przeciwny jest nałożeniu na Organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Od 29 stycznia 2022 r. obowiązuje dodany art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych przepisem zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje już postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany zaś art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od daty 10 lutego 2022 r. w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Tym samym WD winien po wpływie wniosku Strony przystąpić bez zbędnej zwłoki do weryfikacji, czy spełnione zostały wymagania zawarte w art. 112a ustawy o cudzoziemcach lub czy nie wystąpiły inne braki i mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej i praworządności (art. 7 k.p.a.) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wspomniany przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności, jeśli Organ nie przejawia aktywności w sprawie wychodząc z założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie m.in. celem weryfikacji ziszczenia się przesłanek z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, czy też usunięcia przez Stronę braków formalnych. Tym samym dopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność/przewlekłość, a istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Również ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie przepisu art. 100c – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie, Organ pozostawał bierny, przez prawie 7 miesięcy. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę, że jednak Organ z własnej inicjatywy (przed ponagleniem Strony) podejmował czynności nakierunkowane na merytoryczne procedowanie wniosku Skarżącej, jak również nie z winy Organu Strona nie zareagowała na wezwanie WD z 7 września 2022 r. Sąd uznał, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – co znalazło odzwierciedlenie w pkt III wyroku. W niniejszej sprawie - inaczej niż w wielu podobnych - WD nie czekał z procedowaniem sprawy do wniesienia skargi na bezczynność. Wobec wydania decyzji rozstrzygającej wniosek Strony, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania WD do wydania aktu administracyjnego w sprawie Skarżącego (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Stronie należy się kwota 500,00 zł uzasadniona okresem bierności Organu i zlekceważeniem prawa Strony do rozpatrzenia Jej sprawy - o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Należy również wskazać, że sąd administracyjny nie jest właściwy do dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych (odszkodowanie). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku, przyznając zwrot uiszczonego od skargi wpisu, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz opłaty od pełnomocnictwa