II SA/Gl 643/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 lutego 2022 r. nr IFXIV.7840.1.1.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Starosta [...] decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego (składającego się z budynku [...] oraz budynku [...]) z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną, w tym podziemnego zbiornika p.poż. oraz muru oporowego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowanych przy ul. Inwestycyjnej obręb ewidencyjny M., gmina M. Odwołanie od tej decyzji złożyła B.L. Zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy projektowany obiekt budowlany pozbawia działkę nr [...] - która stanowi własność odwołującej się - dostępu do drogi publicznej, czym naruszono jej uzasadniony interes. Wskazała, że nabyła swą nieruchomość na podstawie z dnia [...] r. W chwili nabycia, nieruchomość ta posiadała dostęp do drogi publicznej. W skutek dokonanej przebudowy jezdni, nieruchomość odwołującej się została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Wobec pozbawienia nieruchomości odwołującej się dostępu do drogi publicznej od strony, dostęp do nieruchomości odwołującej się był realizowany poprzez działki, na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 44 k.p.a. w zw. z art. 10 §1 k.p.a. poprzez uznanie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 19 października 2021 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej, podczas gdy w dniach 18 października 2021 r. do 18 listopada 2021 r. przebywała ona w szpitalu i nie mogła zapoznać się z aktami, ani wnieść uwag wobec przedmiotowej inwestycji. Na koniec zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało nieustaleniem przez organ I instancji, że wydanie pozwolenia na budowę doprowadzi do pozbawienia działki skarżącej dostępu do drogi publicznej. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ocenił przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektonicznym i stwierdził, że są one zgodne: z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...]r. nr [...] poz. [...]), a także z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, a ponadto, że projekty te są kompletne i zostały wykonane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Do dokumentacji dołączono wymagane prawem uzgodnienia oraz oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt zawiera informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. Nr [...] znak [...] zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pozbawienia nieruchomości odwołującej się dostępu do drogi publicznej zwrócił uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Definicja taka została zawarta w art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) i należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowiskiem: Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Organ podkreślił, iż dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których skarżąca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla skarżącej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja występuje, odwołująca porusza się po działkach o nr [...], [...] - na których nie ma ustanowionej służebności przejazdu i przechodu. Brak jest również w treści księgi wieczystej nr [...] - ustanowionej dla ww. działek inwestycyjnych - jakiejkolwiek informacji, że są one obciążone służebnością przejazdu na rzecz działki oznaczonej nr [...], stanowiącej własność odwołującej. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, leżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem. Jak wspomniano powyżej skarżąca nie posiada prawnie chronionego interesu na działkach inwestycyjnych. Powołany w odwołaniu art. 44 k.p.a. dotyczy niemożności doręczenia, czyli sytuacji, gdy przesyłka nie może zostać odebrana przez adresata. W rozpatrywanej sprawie Starosta [...] wysłał zawiadomienie na właściwy adres, zaś zwrotne potwierdzenie odbioru wróciło z adnotacją, że adresat nie podjął awizowanej przesyłki w terminie - co pozwala przyjąć fikcję doręczenia korespondencji stronie. W ocenie Wojewody Śląskiego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. W sprawie odwołująca nie przedstawiła zarzutów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła B.L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz wydania pozwolenia na budowę dla A. sp. z o.o. z siedzibą w W., na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w M., obręb M., w sytuacji gdy projektowany obiekt budowlany pozbawi działkę nr [...] stanowiącą własność odwołującej się, a opisanej w KW nr [...] dostępu do drogi publicznej, czym narusza uzasadniony interes odwołującej się; 2) § 7 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., podjętego w formie Uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. poprzez przyjęcie, że uciążliwość inwestycyjna polegająca na inwestycji budowlanej przewidującej budowę centrum handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną nie przekroczyła granicy nieruchomości, co do której inwestorowi przysługuje tytuł prawny, podczas gdy uciążliwości te, w postaci hałasu, ograniczenia w obsłudze komunikacyjnej działki stanowiącej własność skarżącej, wykraczają poza granice tej nieruchomości i w tym zakresie pełnomocnik wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z artykułu pt.: ..A. ma już pozwolenie na budowę" z dnia 29 marca 2022 r. pobranego ze strony internetowej www. [...].pl, 3) § 13 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., podjętego w formie Uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. poprzez przyjęcie, że powierzchnia planowanej inwestycji jest mniejsza niż 2000 m2, w sytuacji gdy zakazane jest lokalizowanie obiektów handlowych o takiej powierzchni, 4) art. 7 i k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja budowlana nie pozbawi działki, stanowiącej własność skarżącej prawa dostępu do drogi publicznej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 poz. 2351) "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Jednocześnie, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozstrzyganej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie wymaganym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznały, że przedłożona dokumentacja jest prawidłowa i sporządzona przez uprawniony podmiot (projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia). Zamierzenie jest również zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd powyższą ocenę podziela. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd uznaje je za nieuzasadnione. Pierwszy dotyczy naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz wydania pozwolenia na budowę inwestora, w sytuacji gdy projektowany obiekt budowlany pozbawi działkę nr [...] stanowiącą własność odwołującej się, a opisanej w KW nr [...] dostępu do drogi publicznej. Jak wykazał organ II instancji skarżąca nie posiadała dostępu, w rozumieniu prawnym, do drogi publicznej przez nieruchomość przeznaczoną do zainwestowania. Jak sama wskazała w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na skutek przebudowy jezdni, utraciła dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym korzystała, w sposób bezumowny, z nieruchomości należącej do inwestora. Na skutek realizacji przedsięwzięcia ten sposób, w istocie bezprawny, korzystania z nieruchomości sąsiadującej został uniemożliwiony. Nie oznacza to jednak, że realizacja zamierzenia inwestora pozbawia ją dostępu do drogi publicznej, którego to dostępu (co wcześniej wskazano), nie miała. Dwa z podniesionych zarzutów odnoszą się do niezgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sądowi trudno się do nich odnieść, gdyż pełnomocnik skarżącej nie podnosi żadnej argumentacji na poparcie swej tezy. Sąd zwraca uwagę, że badanie zgodności z planem miejscowym następowało zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. I z dokonaną tam oceną skład orzekający się zgadza. Nie wiadomo na czym miałoby polegać naruszenie przez organy administracji art. 7 k.p.a. Istotą sporu w sprawie jest "pozbawienie dostępu do drogi publicznej". W sprawie wykazano bezspornie, iż skarżąca nie posiadała dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość przewidywaną do zainwestowania. Wynika to zarówno z ustaleń planu miejscowego, jak i analizy istniejących połączeń drogowych. Organ II instancji dokonał również analizy ksiąg wieczystych w tym zakresie i stwierdził, że działka inwestora nie została w żaden sposób obciążona służebnością na rzecz nieruchomości będącej własnością skarżącej. Zatem postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w zupełnie wystarczającym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.