I OSK 1226/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 69/23 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr ZP-KNPS.431.6.8.2022.USZ w przedmiocie nakazu podjęcia działań zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) postanowieniem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 69/23 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. (dalej: Wójt) na pismo Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) z 28 listopada 2022 r. nr ZP-KNPS.431.6.8.2022.USZ w przedmiocie nakazu podjęcia działań zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., odrzucił skargę. W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd I instancji przywołał następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Wójt wniósł do Sądu I instancji skargę na wydane na podstawie art. 22 pkt 8 i art. 127 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s.") pismo Wojewody z 28 listopada 2022 r. w sprawie nakazu podjęcia działań zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej: Kierownik GOPS) osoby spełniającej przesłanki z art. 122 ust. 1 u.p.s., akcentując, że ww. pismo jest aktem nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o jej oddalenie. Powołanym na wstępie postanowieniem - Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), odrzucił wniesioną skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że zaskarżone pismo Wojewody z 28 listopada 2022 r., w którym ustalono nowy termin realizacji zalecenia pokontrolnego dotyczącego uregulowania kwestii zatrudnienia na stanowisku Kierownika GOPS oraz zawarto nakaz podjęcia przez Wójta działań zmierzających do zatrudnienia na tym stanowisku osoby spełniającej przesłanki z art. 122 ust. 1 u.p.s. - nie stanowi aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego. Nie jest bowiem aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., ani innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji podał przy tym, że zaskarżone pismo jakkolwiek w części końcowej zawiera wytyczne dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, sprowadzające się do zalecenia zatrudnienia na stanowisku Kierownika GOPS osoby spełniającej wymagania, o których mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s., nie można jednak uznać, że wydane zalecenia stanowią akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Wójt, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności, podczas gdy była ona dopuszczalna, jako wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku (winno być postanowienia) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt podkreślił, że każde władcze działanie Wojewody ingerujące w ramach sprawowanego nadzoru w samodzielność organu stanowi akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Skarżącego kasacyjnie Wójta o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jeden problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Istota wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na jedno pytanie, czy pismo Wojewody z 28 listopada 2022 r., w którym ustalił on nowy termin realizacji zalecenia pokontrolnego, dotyczącego uregulowania kwestii zatrudnienia na stanowisku Kierownika GOPS oraz zawarł nakaz podjęcia przez Wójta działań zmierzających do zatrudnienia na tym stanowisku osoby spełniającej przesłanki z art. 122 ust. 1 u.p.s. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie bowiem Skarżącego kasacyjnie Wójta ww. pismo jest niewątpliwie aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że problematyka dotycząca kontroli sprawowanej przez Wojewodę, w tym wydawania kontrolowanej jednostce zaleceń pokontrolnych, uregulowana jest w rozdziale 4 ustawy o pomocy społecznej zatytułowanym Nadzór i kontrola. W rozdziale tym uregulowane są dwa rodzaje (etapy) postępowań, tj. postępowanie kontrolne i postępowanie nadzorcze. Dodać też należy, że nadzór w prawie administracyjnym to badanie działania danego podmiotu przez organ zwierzchni organizacyjnie lub funkcjonalnie pod względem legalności, połączony z możliwością wprowadzenia zmian przez organ nadzorujący. Jest to pojęcie prawne nie mające jednak definicji legalnej. Instytucja nadzoru ustala zakres swobody działania organów nadzorowanych. Nadzór nad samorządem terytorialnym jest związany z konstytucyjną zasadą podziału i równoważenia władz – jego podstawy prawne określa władza ustawodawcza, sprawuje administracja publiczna jako aparat władzy wykonawczej, a ochronę sądową zapewnia władza sądownicza. Postępowanie kontrolne jest pierwszym etapem procesu skierowanego na poprawę działania i organizacji jednostek odpowiedzialnych za wykonywanie zadań pomocy społecznej. Kolejnym etapem jest postępowanie nadzorcze, którego środki zapewniają usunięcie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Postępowanie kontrolne jest to postępowanie polegające na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, celem porównania, czy działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Oceniając charakter wydawanych zaleceń pokontrolnych w pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Zalecenia pokontrolne nie dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Zalecenie pokontrolne stanowi wyłącznie podsumowanie kontroli i zawiera wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany winien naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego. Jak wynika z powyższego istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, tzn. może przejść do drugiego rodzaju (etapu) postępowania i wszcząć postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie zaskarżone pismo z 28 listopada 2022 r., jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie jest w żadnym wypadku aktem nadzoru Wojewody. Z jego treści jednoznacznie wynika, że dotyczy ono ustalenia/wskazania nowego terminu (do 31 stycznia 2023 r.) realizacji zalecenia pokontrolnego wydanego 23 maja 2022 r., dotyczącego uregulowania kwestii zatrudnienia na stanowisku Kierownika GOPS oraz zawierającego nakaz podjęcia przez Wójta działań zmierzających do zatrudnienia na tym stanowisku osoby spełniającej przesłanki z art. 122 ust. 1 u.p.s. Ponadto zaskarżone pismo, jest niczym innym jak odpowiedzią Wojewody na kolejne pismo Wójta z 25 października 2022 r., w którym to organ ten niezmiennie podaje, że osoba zatrudniona na stanowisku Kierownika GOSP spełnia wymagania stawiane przez ustawodawcę. Jednocześnie przy takim stanowisku Wójta do opisanej powyżej kwestii wnosi on w kolejnych pismach kierowanych do Wojewody o przesunięcie terminu realizacji zalecenia pokontrolnego. W związku z powyższym, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ww. pismo Wojewody z 28 listopada 2022 r., ustalające nowy termin wykonania przez Wójta zalecenia pokontrolnego - nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd ten prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 128 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W przypadku uwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni jest obowiązana do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych przez wojewodę zastrzeżeń (ust. 5). W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności jednostki organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostki wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ założycielski tych jednostek lub organ zlecający kontrolowanej jednostce realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (ust. 6). Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych istotnych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach (ust. 7). Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Co do zasady, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo Wojewody z 28 listopada 2022 r. nie zawiera władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wskazania nowego terminu realizacji zalecenia pokontrolnego, które wydał 23 maja 2022 r. Poza tym nie dotyczy ono przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreuje też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że ww. pismo jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone pismo nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony Skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu nadzoru o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.