III OPP 81/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi T.W. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 3323/21 ze skargi T.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr 954 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania. UZASADNIENIE Dnia 25 sierpnia 2021 r. T.W. (dalej: skarżący) złożył skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji w W. (dalej: organ) z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr 954 utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 22 lutego 2021 r. nr 331/21 w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skarżący wniósł o uchylenie obu w/w decyzji oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarga została doręczona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 20 września 2021 r., a sprawie nadano sygnaturę II SA/Wa 3323/21. Skarżący podnosił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, nie jest zgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zaszła konieczność ponownego ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podnoszone w skardze zarzuty i argumenty są niezasadne. Organ podkreślił, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby został wypłacony ekwiwalent, a ilość dni niewykorzystanego przez skarżącego urlopu jest bezsporna. Odnosząc się do wysokości wypłaconego ekwiwalentu Komendant Policji wskazał na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Zatem ekwiwalent został wypłacony przez organ zgodnie z obowiązującym prawem. Postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne o sygn. akt II SA/Wa 3323/21, a za podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazał art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym "Sąd może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależ od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej". W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z póżn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1,3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Co więcej w opinii Sądu I instancji rozstrzygnięcie pytania prawnego postawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie o sygn. akt. II SA/bk 866/20 ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy z wniosku skarżącego przeciwko organowi Policji, bowiem dotyczy zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – w tym samego skarżącego. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Warszawie o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego wniósł w dniu 7 października 2021 r. skarżący. Postanowieniu zarzucił, że w uzasadnieniu nie wykazano, że rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego jest niezbędne dla realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i że ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Skarżący stwierdził, że argument Sądu I instancji o konieczności zachowania jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych jest chybiony, ponieważ orzecznictwo w analogicznych sprawach jest jednolite i przyjmuje stanowisko prezentowane przez skarżącego (z wyjątkiem WSA w Warszawie i WSA we Wrocławiu). Postanowieniem z 30 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za niezasadne i je oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że zawieszenie postępowania ze względu na wystąpienie przez inny sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunatu Konstytucyjnego oznacza, ze sąd rozpoznający sprawy podziela wątpliwości sądu pytającego, odnoszące się do zgodności z Konstytucją RP zakwestionowanego przepisu. W dniu 29 września 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 3323/21 wnosząc o stwierdzenie przewlekłości w niniejszej sprawie, zobowiązanie WSA w Warszawie do rozpoznania sprawy w terminie 3 miesięcy od rozpoznania skargi i przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego wg uznania Sądu sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, należy przyjąć, iż złożenie odpowiedniego wniosku do organu administracyjnego jest punktem początkowym biegu terminu na rozpoznanie sprawy, zatem w opinii skarżącego w sprawie doszło do przewlekłości, bowiem postępowanie przed Sądem i organami administracji trwa ogółem 4 lata. Skarżący wskazał również, że za przewlekłe należy uznać nie tylko przedłużenie postępowania wynikające z opieszałości, ale także podjęcie oczywiście błędnych decyzji procesowych, które spowodowały zwłokę. W niniejszej sprawie ze błędną skarżący uznaje decyzję WSA w Warszawie o zawieszeniu postępowania ze względu na pytanie prawne skierowane przez WSA w Białymstoku do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ rozstrzygnięcie zagadnienia nie jest istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i nie ma bezpośredniego wpływu na jego wynik. Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedstawionym stanie faktycznym skarga na przewlekłość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeżeli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz. U. z 2018 r., poz. 75, dalej, jako: "ustawa"). Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że jest ona nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 wskazanej ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku rozpoznania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, więc, że ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA: z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14, z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 25/13, z dnia 19 sierpnia 2011 r., II OPP 27/11, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14). Istotne są bowiem również ustalenia faktyczne danej sprawy. Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania (por. NSA w postanowieniu z 10 lipca 2013 r., sygn. akt I FPP 12/13). Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie z 17 czerwca 2004 r. Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić przewlekłości postępowania w rozumieniu ustawy. Od dnia złożenia skargi do Sądu za pośrednictwem Komendanta Policji (20 sierpnia 2021 r.) do dnia wniesienia przez skarżącego skargi na przewlekłość postępowania (29 września 2022 r.- data wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) upłynęło niespełna 13 miesięcy. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że czynności podejmowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie były prawidłowe i terminowe. Wskazać także należy, że sprawa – z uwagi na pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 – została przez WSA w Warszawie zawieszona (postanowienie z dnia 28 września 2021 r.). Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący, które zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA, nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Analiza akt sądowych wskazuje, że Sąd I instancji podejmował czynności w sprawie bez nadmiernej zwłoki. Do przewlekłości postępowania dochodzi tylko wtedy, gdy zwłoka w czynnościach sądowych jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie wynikał z błędów, ani opieszałości Sądu, ale związany jest z faktem, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie zostało prawomocnie zakończone. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd zawiesił postępowanie sądowe przywołując jako podstawę prawną art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i nie podejmował czynności w sprawie. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 zd. 1 P.p.s.a. podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Skoro w obrocie prawnym pozostało postanowienie o zawieszeniu postępowania, to brak jest podstaw do jego kwestionowania pod kątem oceny przewlekłości postępowania. Jak wynika zatem z powyższego, w sprawie niniejszej podejmowane były czynności zmierzające do jej zakończenia. Wystąpienie zaś przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania nie stanowi okoliczności obciążającej Sąd zarzutem przewlekłości postępowania. Z uwagi na argumentację skargi na przewlekłość postępowania, należy także w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, stosownie do art. 12 ust. 3 zdanie drugie ustawy, nie może wkraczać w zakres oceny faktycznej i prawnej sprawy, a zatem nie ocenia prawidłowości podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć, więc argumenty tego rodzaju zawarte w przedmiotowej skardze na przewlekłość postępowania, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, orzekł jak w sentencji postanowienia