II GSK 839/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. Sp. z o.o. w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1730/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1730/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W piśmie z [...] października 2021 r., stanowiącym uzupełnienie złożonej w sprawie skargi kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła m.in. o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako; p.p.s.a.), poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ze względu na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, a także zważywszy na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, wynikającej z nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy łączna wysokość kar pieniężnych dla skarżącej w sprawach zajęcia pasa drogowego wyniosła 3.028.919,92 zł, zaś ich egzekucja spowoduje poważny uszczerbek po stronie skarżącej i w tym zakresie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) oświadczenia pełnomocnika o ilości prowadzonych postępowań i wysokości wymierzonych kar; b) oświadczenia Prokurentów skarżącej o sytuacji finansowej spółki; c) sprawozdania finansowego skarżącej za 2020 r.; d) przykładowego aneksu do umowy zawartego przez skarżącą z uwagi na pandemię COVID-19; e) komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku reklamy zewnętrznej w 2020 r. - wszystkich na okoliczność ustalenia, że wykonanie decyzji organu spowoduje dla skarżącej powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że od czasu złożenia w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania przed Sądem I instancji poprzedniego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wystąpiły nowe okoliczności rzutujące negatywnie na sytuację finansową skarżącej. Spółka stwierdziła, że na obecnym etapie postępowania składa nowe okoliczności i dokumenty na potwierdzenie jej obecnej sytuacji finansowej. Spółka podkreśliła, że rok 2020 przyniósł nową rzeczywistość dla przedsiębiorców działających na rynku reklamy zewnętrznej. Panująca pandemia COVID-19 spowodowała dramatyczne spadki przychodów całej branży reklamowej, a w szczególności na rynku reklamy zewnętrznej, który najdotkliwiej poczuł wprowadzone ograniczenia. W tym zakresie skarżąca wskazała, że według wyliczeń Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej, przychody reklamy OOH zmniejszyły się w 2020 r. o blisko 40%, a w samym tylko drugim kwartale ubiegłego roku spadły o ponad 71%. Początek 2021 r. nie odbiega od tej sytuacji. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że branża Out of Home – OOH nie została objęta żadną pomocą sektorową i w ramach własnych możliwości i potencjału starała się utrzymać zatrudnienie na poziomie sprzed pandemii oraz podejmuje działania zmierzające do ograniczenia strat. Wybuch pandemii COVID-19 oraz wprowadzone restrykcje wpłynęły na zdecydowane pogorszenie sytuacji ekonomicznej skarżącej. Przychody netto ze sprzedaży w roku 2020 spadły o 37,5% w porównaniu do roku 2019. W konsekwencji spółka zamknęła rok z ponad 10-tysięczną stratą netto. Dla skarżącej największe problemy wygenerowało zamknięcie sklepów wielkopowierzchniowych, bowiem głównym przedmiotem jej działalności są galerie handlowe, a ich zamknięcie spowodowało gigantyczne straty, wymuszając podejmowanie niestandardowych działań mających na celu ograniczenie strat. W tym celu spółka zwróciła się do wszystkich kontrahentów o zawarcie aneksów do wiążących ją umów w celu obniżenia czynszów. Podjęcie tak zdecydowanych działań umożliwiło jej osiągnięcie głównego z zakładanych celów, tj. zachowanie zatrudnienia na poziomie 64 osób. W ocenie skarżącej, jej sytuacja finansowa pozostaje jednak bardzo zła, co pogłębia się z każdym miesiącem wszczynania przez organ I instancji nowych postępowań i płaceniem kar nieprawomocnych decyzji. Obecnie przed organami obu instancji toczy się kilkaset postępowań w przedmiocie rzekomego zajęcia pasa drogowego przez nośniki należące do Spółki. Wykonanie kolejnej nieprawomocnej decyzji będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na sytuację finansową Spółki poprzez ograniczenie jej płynności finansowej, co w konsekwencji spowoduje powstanie znacznej szkody w jej majątku. Strona wskazała również, iż przeznaczenie tak znacznej części obrotów na uregulowanie kar pieniężnych znacząco wpływa na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej poprzez pozbawienie środków umożliwiających rozwój przedsiębiorstwa, w tym pozycji rynkowej i bazy klientów. Zachwianie płynności finansowej spółki spowoduje ograniczenie skali prowadzonej działalności, a to przełoży się na utratę wizerunku lidera rynku reklamy zewnętrznej, na którą pracowała przez wiele lat. Zdaniem skarżącej, niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody związane jest bezpośrednio z koniecznością poniesienia znaczących kosztów finansowych na skutek niezasadnego nakładania na nią przez organ I instancji kar pieniężnych. Ponadto stwierdziła, że niniejszy wniosek, który odnosi się formalnie do decyzji administracyjnych poddanych kontroli w niniejszym postępowaniu administracyjnym, powinien być jednak rozpoznawany przy uwzględnieniu szerszego kontekstu i faktu prowadzenia przez organy obu instancji wielu postępowań dotyczących analogicznego stanu faktycznego. Reasumując skarżąca podniosła, że konieczność zapłaty niezasadnych, w jej ocenie, kar pieniężnych spowoduje dalsze zachwianie jej stabilności finansowej, choć obecnie trudno w kontekście finansów spółki mówić o jakiejkolwiek stabilności. Późniejsze wyegzekwowanie niezasadnie wpłaconych kwot nie będzie stanowiło pełnego wynagrodzenia powstałych szkód majątkowych. Wykonanie decyzji będzie miało tak dalece idące wpływy na sytuacje ekonomiczną skarżącej, ze najprawdopodobniej zagrozi możliwości kontynuowania jej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca, zgłaszająca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa ziszczenia się ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 576 zł za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka nie przedstawiła bowiem dokumentów uprawdopodobniających stanowisko zawarte we wniosku, a zwłaszcza obrazujących jej aktualną i rzeczywistą kondycję finansową. Wobec przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, Sąd nie był więc stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Załączone do wniosku o wstrzymanie dokumenty w postaci: sprawozdania finansowego za 2020 r., oświadczenie pełnomocnika Spółki o prowadzonych aktualnie postępowaniach, oświadczenia prokurentów Spółki o wpływie toczących się postępowań na sytuację finansową podmiotu, a także odwołanie się do stanu epidemii COVID-19 poprzez przedłożenie Komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku branży reklamy zewnętrznej w 2020 r., nie mogły zostać uznane za uprawdopodabniające wystąpienie w stosunku do Spółki przesłanek ustawowych wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Sądu, w związku z niewykazaniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykazanie straty z działalności gospodarczej w konkretnym roku nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata powstaje bowiem wskutek uzyskania nadwyżki kosztów nad przychodem i nie stanowi automatycznie o braku środków finansowych, wobec czego powstanie w jednym roku rozliczeniowym straty, nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej. Skarżąca, ograniczając się jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym, nie wykazała, że w jej obecnej sytuacji finansowej zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej. Należy również zaznaczyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania nie może być oparty na przekonaniu strony o wysokim prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem o jej wadliwości. Okoliczność taką również podnoszono w rozpatrywanym wniosku, podkreślając w nim niezasadność nakładania przez organ I instancji kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie dokonuje się jednak kontroli legalności decyzji, o wstrzymanie której wnosi strona, tylko bada się złożony wniosek pod kątem wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej zawartych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Pokreślić raz jeszcze należy, że subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy jakoby skarżone orzeczenie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na tej podstawie. Powoływanie się na tę okoliczność na etapie postępowania wpadkowego poprzedzającego merytoryczne rozpoznanie skargi, nie może być przesądzające i nie ma żadnego wpływu na ocenę złożonego wniosku. Skarżąca podniosła również okoliczność trwania epidemii wirusa SARS-CoV-2 oraz jej wpływu na prowadzenie działalności gospodarczej w branży reklamowej OOH. Strona w sposób ogólny wskazała na obniżenie, wskutek wystąpienia stanu pandemii, swoich dotychczasowych dochodów. Ograniczyła się jednak do stwierdzenia, że nastąpiło ogólne pogorszenie sytuacji w branży reklamowej i w konsekwencji pogorszenie jej sytuacji finansowej, na skutek czynników zewnętrznych wywołanych epidemią. Należy podkreślić, że wskazywana okoliczność, bez należytego jej uwiarygodnienia, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby nagłe pogorszenie sytuacji ekonomicznej w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił Sądowi zbadanie wpływu stanu epidemii na aktualną zdolność finansową wnioskującej Spółki i możliwości płatnicze skarżącej. Co więcej, stwierdzić należy, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo powoływanie się na okoliczność pogorszenia się sytuacji w danej branży, bez przełożenia tych faktów na rzeczywistą zdolność finansową, jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji, jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych, ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jego płynność finansową w okresie przed pandemią, jak i aktualnie w czasie jej trwania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony w skardze kasacyjnej wniosek, choć obszerny w swej treści, był ogólny i w żadnej mierze nie obrazował rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącej spółki. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jej aktualnej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje spółka) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które w sposób szczególnie ujemny wpłyną na prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wielość obciążeń finansowych, na które powoływała się skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, na skutek wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uchylających skarżone przez spółkę decyzje, jest na bieżąco redukowana. Okoliczność ta uniemożliwia odniesienie się do rzeczywistej wielkości wszystkich ciążących na spółce zobowiązań finansowych, tym bardziej, iż w przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Nie można zatem na tej podstawie wywodzić wniosku, iż wielość nałożonych na skarżącą kar, które – co na leży podkreślić – podlegają weryfikacji w toku prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych, w sposób jednoznaczny obrazuje aktualną sytuację finansową skarżącej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.