II OZ 452/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 316/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 15 lutego 2024 r. znak: IF-VII.7840.1.54.2023.IT w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę postanawia: 1) sprostować z urzędu w zaskarżonym postanowieniu i jego uzasadnieniu oznaczenie strony skarżącej poprzez wpisanie "A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P."; 2) oddalić zażalenie. UZASADNIENIE A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej zwana skarżącą) wniosła skargę na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 15 lutego 2024 r., znak: IF-VII.7840.1.54.2023.IT uchylające w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Lublina o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia 7 września 2023 r., nr 622/23 udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1 i B2 wraz z garażami podziemnymi, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, zagospodarowaniem i ukształtowaniem terenu, małą architekturą (śmietnik, czerpnie powietrza i plac zabaw) oraz drogami wewnętrznymi z miejscami parkingowymi, na działce nr [...] przy ulicach [...] i [...] w Lublinie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 316/23, wydanym na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej P.p.s.a.) po rozpoznaniu wniosku skarżącej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.), ma charakter kasacyjny, co oznacza, że na jego mocy ani nie zostają przyznane uprawnienia, ani też nie nałożono jakiegokolwiek obowiązku na strony postępowania, do których skierowano owe postanowienie. Obowiązek prawny powstał jedynie po stronie organu pierwszej instancji, który zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy i ponownego wydania rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie wiąże się z powstaniem negatywnych skutków dla stron postępowania, zwłaszcza następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponowne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji będzie bowiem podlegało osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu. Akt administracyjny kasacyjny, jako mający charakter czysto procesowy, nie nadaje się do wykonania, a co za tym idzie, nie podlega wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd powołał postanowienie NSA z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 8 maja 2024 r. wniosła skarżąca domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez brak wstrzymania jego wykonania, pomimo że wykonanie zaskarżonego postanowienia może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z uwagi na okoliczność, że w sprawie wydane zostanie kolejne rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym i wykonalnym pozwoleniem na budowę i to przed merytorycznym rozstrzygnięciem skargi przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jak też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o których mowa w § 1 przywołanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przedmiotem udzielenia przez sąd ochrony tymczasowej, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania oraz takiego wykonania wymagają (tak postanowienie NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14, LEX nr 1624481). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć zaś spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się zatem do wykonania i nie każdy wykonania wymaga. Przede wszystkim zaś kwestia wykonania aktu administracyjnego odnosi się do aktów zobowiązujących, tj. ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1319/17, CBOSA). Wykonalność aktu administracyjnego jest cechą charakteryzującą przede wszystkim akty zobowiązujące, tj. ustalające dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania. Z samej istoty zaskarżonego postanowienia wynika, że nie wiąże się ono dla skarżącej z obowiązkiem działania lub zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z jego treścią, bowiem ma ono charakter stricte procesowy. Nie powoduje ono zatem samo w sobie żadnych faktycznych konsekwencji, a tym samym nie może naruszać praw strony w postaci wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć nadających się do wykonania, bowiem nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, tj. nie nakłada ono na żaden podmiot prawa, jakichkolwiek materialnoprawnych obowiązków, ani też nie przyznaje praw, które podlegałyby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to bowiem akt o charakterze kasatoryjnym, a jego skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia 11 grudnia 2023 r., znak: AB-BW- 111.6740.117.2023 odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego. Zasadnie uznał Sąd, że skoro zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych czyniących je rozstrzygnięciem posiadającym przymiot wykonalności, to nie może ono powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków względem skarżącej, a tym samym nie nadaje się ono do wykonania i nie podlega wykonaniu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie, stosownie do art. 156 § 1 i 4 w związku z art. 166 P.p.s.a., należało z urzędu sprostować oczywistą omyłkę w oznaczeniu strony skarżącej zawartą w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stroną tą jest A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P., co wynika z wyraźnego oznaczenia skarżącej w skardze, a także odpowiedzi na skargę i zażaleniu, nie zaś - jak wskazano w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji – A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem stwierdzić należy, że nie mógł on zostać uwzględniony, bowiem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie takich kosztów między stronami, w szczególności podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a.