I OSK 243/22

SENTENCJA Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 749/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. S. (Skarżąca) na decyzję Wojewody W. (Wojewoda) z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej "ustawa") w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim Sąd naruszył konstytucyjne prawo własności skarżących przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, będącej ich własnością, w sytuacji, gdy ograniczenie nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, czym Sąd naruszył zasadę proporcjonalności, a także zasadę ochrony praw nabytych. Skarżąca wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu I. (Starosta) z [...] kwietnia 2021 r. a na podstawie art. 200 oraz art. 203 § 1 p.p.s.a., o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pomimo zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania nie sposób uznać, by plan ten w tym zakresie był zgodny z przepisami ustawy zasadniczej. Wyjaśniono, że przepis § 39 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący, że tereny oznaczone w planie m.in. symbolem B-MN58 znajdują się na terenie ograniczonego zagospodarowania, należy ocenić z punktu widzenia proporcjonalności. W ocenie Skarżącej, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim kształtują przeznaczenie działki należącej do niej naruszają jej prawo własności poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych określonej w art. 2 Konstytucji, zasady propocjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, prawo do ochrony własności prywatnej zagwarantowane w art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wraz z protokołami do niej. Przepisy ustawy zasadniczej wyznaczają ramy dla ingerencji w prawo własności, w których jest ona realizowana przez ustawodawcę, a także organy samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie prawo własności Skarżącej zostało naruszone, albowiem zlokalizowanie urządzeń przesyłowych na jej działce nie jest konieczne, w sytuacji, gdy możliwe jest ich zlokalizowanie na działce sąsiedniej, której właścicielem jest Gmina Miasta I. i której przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone jako "tereny infrastruktury technicznej". Zasadniczym uprawnieniem właściciela nieruchomości gruntowej jest bowiem prawo do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, będące przejawem prawa do korzystania z przedmiotu własności. Ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i pod warunkiem, że jest to konieczne do realizacji jednej z sześciu wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast, jeżeli ograniczenie prawa własności nie ma uzasadnienia w wartościach wskazanych powyższym przepisem, nie wypełnia postulatów proporcjonalności, bądź narusza istotę prawa własności, to ustanowione ograniczenie nie może zostać uznane za legalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Spółka E. SA wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z [...] marca 2023 r. uczestniczka I. S., reprezentowana przez Skarżącą podtrzymała stanowisko wyrażone przez Skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wszystkie pisma przeznaczone dla uczestniczki, I.S. kierowane były na adres Skarżącej. Po przeanalizowaniu akt zgromadzonych w niniejszej sprawie stwierdzono, iż Skarżąca była upoważniona do odbioru przesyłek i korespondencji oraz działania w imieniu córki I. S., przebywającej za granicą, co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego sporządzone w dniu [...] stycznia 2016 r. (Rep. A Nr [...]), którego kopia dołączona została przez Skarżącą do złożonego przez nią w imieniu córki pisma z [...] marca 2023 r. Tym samym w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, oznaczonej nr dz. [...] o pow. 0,1956 ha, położonej w obrębie Nr [...] miasta I., gmina I. wskazując, że ograniczenie polega na udzieleniu Inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii [...] kV relacji I. W. [...] (B.) w postaci: 1. a) napowietrznych przewodów linii [...] kV o długości 12,5 m i 44,3 m oraz słupa kratowego linii [...] kV zajmującego 6,3 m2, przy jednoczesnym demontażu istniejącego słupa [...], 1. b) kablowego odcinka linii SN 15 kV umieszczonego w ziemi na głębokości 1 m, o długości 29 m, zlokalizowanego w pasie o szerokości 0,5 m, tj. po 0,25 m od osi linii kablowej w obie strony, przy jednoczesnym demontażu dwóch istniejących słupów [...], oraz na dalsze funkcjonowanie tych linii z ww. urządzeniami w zajętych na ten cel pasach technologicznych linii [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,0372 ha (punkt 2 decyzji). Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącą utrzymał w mocy pkt 1 lit. a decyzji Starosty oraz uchylił pkt 1 lit. b decyzji i orzekł o umieszczeniu kablowego odcinka linii [...] kV umieszczonego w ziemi na głębokości 1 m, o długości 29 m, zlokalizowanego w pasie o szerokości 0,5 m, tj. po 0,25 m od osi linii kablowej w obie strony, przy jednoczesnym demontażu istniejącego słupa [...] oraz uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 124 ustawy. Podstawą faktyczną było ustalenie, że planowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej, ponieważ jej celem jest zwiększenie pewności dostaw energii elektrycznej oraz poprawa infrastruktury elektroenergetycznej. Ustalono również, że jest ona zgodna z m.p.z.p. miasta I., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w I. Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. W odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka Skarżącej, ustalone zostały zasady z zakresu infrastruktury technicznej, według których m.in. ustala się zachowanie istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dopuszcza się modernizację i przebudowę istniejących sieci i urządzeń, a także dopuszcza się lokalizowanie nowych obiektów, sieci, urządzeń i przyłączy infrastruktury technicznej poza terenami dróg, na obszarach niepodlegających ochronie prawnej, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz jeżeli lokalizacja tych sieci i urządzeń nie ogranicza realizacji podstawowego przeznaczenia terenów funkcjonalnych i nie narusza przepisów odrębnych. Podkreślono, że strefa ograniczonego zagospodarowania od linii [...] znajduje się w granicach działki nr [...] i pokrywa się z przebiegiem pasa technologicznego, wyznaczonego na załączniku graficznym, a sama inwestycja stanowić będzie przebudowę już istniejącej linii elektroenergetycznej [...], która powoduje również konieczność przebudowy linii [...]. Wywiedziono, że zakres planowanej inwestycji dotyczy przebudowy istniejących linii napowietrznych, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wobec czego przepisy m.p.z.p. pozwalają na realizację przedmiotowego zamierzenia. Ustalono również, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które zakończyły się niepowodzeniem, wobec czego organ był uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Stanowisko Wojewody podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że Skarżąca upatrywała naruszenia przywołanych przez nią przepisów prawa materialnego to jest art. 124 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w wadliwym, w jej ocenie, ustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu linii urządzeń przesyłowych. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ustawy wymaga ustalenia, czy z właścicielem nieruchomości przeprowadzone zostały negocjacje, czy właściciel nie wyraził zgody na realizację inwestycji oraz czy planowany sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z obowiązującymi dokumentami planistycznymi czyli miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że w ramach prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ustawy, organy są związane treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w razie jego braku, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem ani organy administracji, ani sąd administracyjny kontrolujący zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy nie mają możliwości kwestionowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2016 r. I OSK 3304/14). Kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym planowanego przebiegu linii urządzeń przesyłowych może być dokonywane na etapie jego sporządzania, poprzez zgłoszenie odpowiednich uwag (w trybie art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej : "u.p.z.p."). Postanowienia już uchwalonego planu mogą być natomiast kwestionowane poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."). Zatem to w postępowaniu wywołanym skargą na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Skarżąca mogłaby podnosić wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące niezachowania zasady proporcjonalności w związku z wadliwym wyważeniem interesów publicznych i prywatnych czy też naruszenia przysługującego jej prawa własności poprzez naruszenie zasad wynikających z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W takim właśnie postępowaniu wydany został przywołany przez Skarżącą wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r. II OSK 437/08. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 ustawy jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. I OSK 1305/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Jeżeli jednak owo szczególne wywłaszczenie dokonywane jest w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na cel publiczny określony ustawą, przy uwzględnieniu zarówno interesu publicznego jak i indywidualnego nie jest możliwe uznanie, że narusza ono przepisy Konstytucji dotyczące ochrony prawa własności. W decyzji Wojewody wyjaśniono, że przebudowa linii podyktowana jest względami poprawy bezpieczeństwa energetycznego jak również koniecznością zwiększenia niezawodności i efektywności funkcjonowania i krajowego i regionalnego systemu przesyłowego. Wyjaśniono również, że inwestycja przebiegać będzie częściowo w miejscu aktualnie istniejącej linii wysokiego napięcia, zaś w pozostałej części oś linii [...] przesunięta zostanie w kierunku granicy działki nr [...], co nie wpłynie niekorzystnie na możliwość korzystania z działki, to jest nie zwiększy zakresu uciążliwości w stosunku do dotychczasowego. W tej sytuacji nie można stawiać Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ograniczenie przysługującego Skarżącej prawa własności dokonane zostało na podstawie ustawy, w celu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa, co oznacza spełnienie wymogów, o których mowa w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji oraz w art. 1 Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 2 Konstytucji wprowadzającego zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz wynikającego z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji prawa do własności oraz zasady równej dla wszystkich ochrony tegoż prawa. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest pokryć koszty postępowania poniesione przez organ. Oznacza to, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej, przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.