III OSK 6956/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1751/21 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1751/21, odrzucił skargę P.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Jak stanowi § 3 ww. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zwrócić uwagę, że przepisy szczególne mogą jednak wyłączać sądową kontrolę niektórych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w takiej formie i właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 1 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 860) skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1. wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2. mianowania na stopień wojskowy; 3. przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4. skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Sprawy tego rodzaju stawały się uprzednio przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które ugruntowały pogląd, iż: decyzje w tych sprawach dotykają uprawnień w ramach stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Ograniczenie prawa do sądu w sprawach wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe jest dopuszczalne wtedy, gdy usprawiedliwione jest koniecznością zapewnienia spójnego i sprawnego funkcjonowania Sił Zbrojnych i zagwarantowania realizacji ich konstytucyjnych zadań, w szczególności określonych w art. 26 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn.. akt I OSK 925/10 stwierdził, że ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego może dotyczyć takich sporów ze stosunku służbowego, w których to ograniczenie jest usprawiedliwione realizacją tych wartości konstytucyjnych. Przyjmując powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego za swoje, a także, z uwagi na fakt, iż ustawodawca ustanowił dla art. 3 P.p.s.a. jako lex specialis art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 62 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak wydania zarządzenia przez Przewodniczącego Wydziału II w przedmiocie zwrócenia się do organu o nadesłanie kompletnych akt administracyjnych, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa; 2. przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez doręczenie w tym samym dniu, tj. 13 sierpnia 2021 r. odpisu odpowiedzi na skargę oraz postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi, co uniemożliwiło skarżącemu złożenia pisma procesowego z polemiką Sądowi pierwszej instancji; 3. art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z zastosowaniem niezgodnego z Konstytucją art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących przeniesienia żołnierza do rezerwy kadrowej. Ponadto, zarzucił naruszenie przez pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej przepisów prawa, tj. art. 55 Kodeksu etyki Radcy Prawnego w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 75 ze zm.) poprzez niepoinformowanie przez pełnomocnika Ministra, będącego radcą prawnym, Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie o przyjęciu pełnomocnictwa w sprawie związanej z wykonywaniem zawodu przez skarżącego i braku podjęcia za jego pośrednictwem próby polubownego załatwienia sprawy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie, mając na uwadze zarzut naruszenia art. 55 Kodeksu etyki Radcy Prawnego w związku z art. 3 ustawy o radcach prawnych, wniósł, na podstawie art. 115 § 1 P.p.s.a. o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego przed Dziekanem OIRP w Krakowie celem wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne lub niewłaściwie zostały skonstruowane. Przede wszystkim zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienie zarzutów ich naruszenia. Jakichkolwiek wad w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może konwalidować z urzędu. Nie jest on bowiem uprawniony do zastępowania stron oraz uzupełniania lub korygowania za nie rozpatrywanego środka zaskarżenia. Ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie omawianego środka zaskarżenia obwarowane jest przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewnia jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wskazanym wymogom stosowanie do treści art. 174 P.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) i naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Uchybienie normom prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć identyczną postać, z tym, że dodatkowo należy wykazać, że uchybienie tych norm mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za nieskuteczny należy zatem uznać zarzut naruszenia przepisów, których w sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował, gdyż naruszenie przepisów prawa może dotyczyć tylko przepisów, które stosował wojewódzki sąd administracyjny. Z tych względów nieskuteczny jest, jako wadliwie skonstruowany, zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 55 kodeksu etyki radcy prawnego w zw. z art. 3 ustawy o radcach prawnych. Jako niezasadny należy uznać zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Przypomnieć w tym miejscu należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97. Wyrok ten został wydany w sprawie, w której było oceniane ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego wprowadzone w art. 107 ust. 1a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz., U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.). powołanym wyrokiem Trybunał stwierdził, że przepis art. 107 ust.1a pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. jest niezgodny z art. 5 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to , że w wypadkach określonych w ustawie pozbawia żołnierzy zawodowych prawa do sądu w sprawach powołania i zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, a w pozostałym zakresie nie jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał uznał za dopuszczalne ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach dotyczących wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe, mianowania na stopień wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub innej grupy albo specjalności wojskowej oraz delegowania do wykonania zadań służbowych poza jednostką. Sprawy te nie wiążą się bowiem w sposób bezpośredni z realizacją konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Trybunał wiąże ograniczenie prawa do sądu z koniecznością zapewnienia możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań określonych w art. 26 Konstytucji RP (ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnieniu bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic). W ocenie Trybunału, nie wydaje się możliwe pogodzenie spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sądową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Jak wynika z akt sprawy, Minister Obrony Narodowej zaskarżoną decyzją zwolnił skarżącego kasacyjnie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł go do rezerwy kadrowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja ta służy realizacji zadań określonych w art. 26 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1. wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2. mianowania na stopień wojskowy; 3. przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4. delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Przepis ten jednoznacznie wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach enumeratywnie w nim wymienionych, w tym przeniesienia do rezerwy kadrowej. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których w niej mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zostały wyłączone wszystkie decyzje, jakie stosownie do regulacji zawartych w K.p.a. - mogą zapaść w przytoczonych sprawach. Zaskarżeniu nie podlegają zatem takie decyzje, których przedmiot mieści się w katalogu omawianych spraw. W konsekwencji należy przyjąć, że skarga na decyzję o przeniesieniu do rezerwy kadrowej jest niedopuszczalna, gdyż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wyraźnie wyłącza kognicję sądów administracyjnych, a tym samym możliwość wniesienia skargi. Ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego w tym zakresie nie narusza zatem art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Przewodniczący wydziału zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na decyzję w przedmiocie przeniesienia do rezerwy kadrowej, a co zostało już wyżej wyjaśnione, że skarga na tego rodzaju decyzję jest niedopuszczalna, brak było podstaw do wzywania do skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. Wystarczającym dokumentem, pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, którym dysponował Sąd pierwszej instancji było zaskarżone orzeczenie. Mając powyższe ze na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.