II OZ 219/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. W. i R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. W. i R. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2023 r., znak: IF-VII.7840.1.21.2023.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu wniosku E. W. i R. W. (dalej jako skarżący lub wnioskodawcy) o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2023 r., znak: IF-VII.7840.1.21.2023.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej P.p.s.a..), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. i wyjątkowość instytucji wstrzymania wykonania aktu Sąd zauważył, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy a oceniając wniosek należy mieć również na względzie konsekwencje jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Sam ustawodawca wskazał na wyjątkowy charakter takiego wstrzymania, a mianowicie w art. 35a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Przepis ten wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Dokonując oceny wniosku skarżących pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie samego wniosku jest lakoniczne i ogranicza się do stwierdzenia, że w przypadku uwzględnienia skargi może powstać nie tylko problem przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie powstałego budynku, ale również ewentualnego rozpoczęcia i kontynuowania działalności przez inwestora, która może się wiązać z wywoływaniem szkodliwych immisji na działce skarżących. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd stwierdził, że realizacja zamierzenia budowlanego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, często prowadzi do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. Dalej wskazał, że prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo zabudowy, stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu - np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, że w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu (por. A. Skoczylas: "Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA", w: Administracja, 2006 r., nr 2, s.24-25). Takich skutków przedmiotowej inwestycji skarżący nie wykazali i nie uprawdopodobnili. Dodatkowo Sąd zauważył, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę, spoczywa na inwestorze, prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez sąd. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz domagają się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i nie powinno się ostać. W kontekście tego, że wstrzymanie wykonania ma ukształtować stosunki do czasu rozpoznania skargi skarżący za zasadne uznają wstrzymanie wykonania budowy zanim zostanie ona rozpoczęta i zanim zostaną poniesione nakłady, niż reagowanie dopiero gdy budynek już powstanie, zwłaszcza, gdy może to generować dalsze konflikty i koszty - dla obu stron. Zakładając bowiem, że któryś z podniesionych przez nich argumentów Sąd jednak uzna za zasadny, skutki mogą być różne. Skarżący stwierdzają, że celem tego postępowania nie jest wstrzymanie inwestycji samo w sobie, ale zapobieżenie negatywnym skutkom, jakie wiążą się z jej powstaniem zwłaszcza, że oczywistym jest, że spawalnia będzie generować hałas – i to nie typowy, zwykły szum, jak ruch uliczny, do którego można się przyzwyczaić. Generowane dźwięki związane z mechaniczną obróbką, transportem elementów i samym spawaniem są zazwyczaj bardzo intensywne, wysokie i uciążliwe dla otoczenia a ich ograniczenie do obszaru działki praktycznie nierealne. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na tym terenie można lokalizować "usługi nieuciążliwe", wśród zabudowy podmiejskiej (jednorodzinna, zagrodowa). W tych okolicznościach, "nieuciążliwość" jako określenie mało precyzyjne, winno być interpretowane w świetle podstawowego przeznaczenia terenów sąsiadujących z inwestycją - jako coś, co dla mieszkańców domów jednorodzinnych i zabudowań zagrodowych, nie byłoby uciążliwe, a nie tylko ogólnie dla środowiska. Hałas, generowany w związku ze spawaniem elementów metalowych, przez samą swoją specyfikę, z pewnością jest uciążliwy, nie tylko przez częstotliwość – a w tym przypadku, nawet przy najbardziej korzystnej dla inwestora analizie akustycznej, sięga ona granic dopuszczalnych progów. Dlatego zasadne jest zminimalizowanie jego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, czego budowa, zaprojektowana w obecnym kształcie, nie zapewnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący odwołując się do uciążliwości związanej z budową budynku spawalni na działce sąsiedniej i jej dalszym funkcjonowaniem generującym ich zdaniem przekroczenie norm dopuszczalnego hałasu nie wykazali przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. grożącej im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wbrew twierdzeniom skarżących zwartych w zażaleniu Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie gdy istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd słusznie zauważył, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie sytuacją wyjątkową bowiem zatrzymanie możliwości realizacji inwestycji może prowadzić do większej szkody po stronie inwestora od tej jaką upatrują skarżący w zrealizowaniu inwestycji. Inwestor wstrzymując się od kontynuowania inwestycji budowlanej na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę naraża się na opóźnienia w jej realizacji a to generuje stosowne koszty np. koszty kredytowania inwestycji, koszty związane z odłożonym w czasie podjęciem działalności gospodarczej zaplanowanej w budowanym budynku. Oczywiście ograniczenie prawa zabudowy jest możliwe ale powinna uzasadniać je konieczność ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu - np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Zachowanie norm dopuszczalnego hałasu w środowisku jest taką wartością ale skarżący nie uprawdopodobnili w żaden sposób, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje przekroczenia norm w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się "Analiza oddziaływania akustycznego na etapie eksploatacji projektowanego budynku usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., CO, wentylacji mechanicznej, elektryczna oraz zewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacji sanitarnej oraz elektryczną na dz. nr ew. [...] (obręb [...] , ark. 7) przy ul. [...] w L." sporządzone z wykorzystaniem programu komputerowego LEQ – Prognozowanie hałasu przemysłowego – Atest IOŚ (BH/158/95 z dn. 17 października 1995 r.), która w toku postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi była kilkakrotnie uzupełniana w związku z niedokładnościami tam stwierdzonymi. W ostatecznej jej uzupełnionej wersji wzięto pod uwagę charakterystyczne źródła hałasu jak: ruch samochodowy, wentylację i urządzenia stosowane w budynku, służące do bieżącego codziennego prowadzenia działalności gospodarczej. Organy przyjęły wartości graniczne na poziomie 50 dB w dzień i 40 dB w nocy z uwagi na możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej na tym terenie pomimo że projektant i sporządzający analizę zakwalifikowali teren zabudowy jako teren pod zabudowę mieszkaniową podmiejską (zagrodową i jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami) i określili normy hałasu 55 dB w dzień i 45 dB w nocy. Ze skorygowanej analizy wynika, że prawidłowo został określony stopień oddziaływania przedsięwzięcia na stan środowiska akustycznego. Przyjęto normy dla dnia bowiem zakład ma pracować w godzinach dziennych dla terenów z którymi inwestycja sąsiaduje. Z symulacji komputerowych wynika, że przy dopuszczalnych normach akustycznych dla terenu zabudowy mieszkaniowej (teren inwestycji w planie oznaczony symbolem M6) z rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla pory dnia 50 dB na granicy nieruchomości w punktach pomiarowych wartości hałasu wyniosą od 26 dB do 44,7 dB, natomiast przy najbliższej zabudowie dla pory dnia w punktach pomiarowych wartości hałasu wyniosą w pkt 5 (dz. nr ew. 21) – 37,4 dB i w pkt 6 (działka nr ew. 30/1) – 36,6 dB. Ponadto z rozkładu izofonu (załącznik graficzny do analizy) wynika, że działka inwestora ([...]) będzie narażona na hałas od 50 dB do 55dB w ciągu dnia od strony wejścia do spawalni, od 45dB do 50 dB na pozostałym obszarze tej działki. Strona zachodnia działki [...] i strona wschodnia działki [...] (działka skarżących) od 45 dB do 50 dB. Działki na północ nr ew. [...] (droga) od strony zachodniej działki nr [...], [...], od strony wschodniej działka [...] (skarżący) od 40 dB do 45dB. Zatem analiza ta potwierdza, że eksploatacja planowanego przedsięwzięcia spełniać będzie normy dopuszczalnego hałasu w środowisku z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska. Skarżący nie zakwestionowali skutecznie wniosków tej analizy zatem, zdaniem NSA, może ona stanowić podstawę do oceny czy rzeczywiście zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu prezentowane we wniosku o wstrzymanie jako zagrożenie trudnymi do odwrócenia skutkami w okolicznościach sprawy miało rzeczywiście miejsce. Z powyższego wynika, że takiego zagrożenia nie będzie i twierdzenia skarżących w tym zakresie są nieuzasadnione. Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że za ewentualne zmiany w zagospodarowaniu terenu spowodowane realizacją inwestycji przez inwestora w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji odpowiada inwestor i to on a nie skarżący będzie zobligowany na własny koszt i odpowiedzialność przywrócić stan poprzedni gdyby zaskarżona decyzja została przez Sąd uchylona. Prowadzenie inwestycji nie zagraża powstaniem szkody czy też trudnych do odwrócenia skutków skarżącym a jedynie inwestorowi. W tym stanie sprawy Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem wykazał, że argumentacja skarżących nie wskazuje na zagrażające im znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.