II OSK 372/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 269/21 w sprawie ze skargi K.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2021 r. nr SKO 4121/4/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 269/21, oddalił skargę K.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 lutego 2021 r., nr SKO 4121/4/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia K.Ł., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z 28 grudnia 2020 r. (znak: WPN.6727.761.2020.KW) odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w obrębie [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] rejon ulicy [...], gmina S. – ETAP I (Dz. Urz. Woj. Doln., poz. [...], dalej: "m.p.z.p."). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, SKO stwierdziło prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej: "p.b."), bowiem inwestycja zrealizowana samowolnie przez skarżącego polegająca na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w obrębie [...] jest niezgodna z m.p.z.p. SKO wyjaśniło, że według obowiązującego od 5 października 2018 r. m.p.z.p., nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 2MNI, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna licząca maksymalnie 12 lokali mieszkalnych w budynku (§ 14 ust. 1 m.p.z.p.). Z kolei § 12 ust. 4 m.p.z.p., określający zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej terenu objętego planem, w zakresie kanalizacji sanitarnej ustanawia nakaz odprowadzania ścieków do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. SKO zwróciło też uwagę na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm., dalej: "u.c.p.g."), w myśl którego, jeżeli funkcjonuje sieć kanalizacyjna, do której istnieje techniczna możliwość podłączenia określonej nieruchomości, to niedopuszczalne jest wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast podłączenia nieruchomości do sieci. Tymczasem na nieruchomości skarżącego od strony drogi znajduje się budynek mieszkalny podłączony do istniejącej w przyległej drodze sieci kanalizacyjnej, zaś jesienią 2018 r. skarżący wybudował przydomową oczyszczalnię ścieków obsługującą budynek gospodarczy położony na zapleczu działki. W momencie wybudowania na ww. nieruchomości budynku gospodarczego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków istniała sieć kanalizacyjna, a istniejący tam budynek mieszkalny był już do niej podłączony. SKO zaznaczyło, że skarżący wskazał na brak możliwości podłączenia budynku gospodarczego ze względów ekonomicznych. W ocenie SKO zawarty w § 12 ust. 4 m.p.z.p. nakaz odprowadzania ścieków do zbiorczej kanalizacji sanitarnej oznacza, przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., że lokowanie na terenach nim objętych przydomowych oczyszczalni ścieków w sytuacji gdy istnieje sieć kanalizacyjna i podłączenie do niej jest technicznie wykonalne, jest sprzeczne z m.p.z.p. K.Ł. zaskarżył postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 49b ust. 2 p.b. przez jego niezastosowanie i uznanie, że wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, 2. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez pominięcie przesłanek odstąpienia od konieczności podłączenia się do kanalizacji z przyczyn technicznych lub ekonomicznych i na tej podstawie wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skarżący potwierdził, że dom mieszkalny jest podłączony do sieci kanalizacyjnej, natomiast przydomowa oczyszczalnia obsługuje wyłącznie budynek gospodarczy, w którym nie jest używana żadna chemia gospodarcza, a woda jest używana niemal w całości na potrzeby pojenia zwierząt. W skardze podniesiono też, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., przydomowa oczyszczalnia może być realizowana, gdy przyłączenie do sieci jest nieuzasadnione technicznie lub ekonomicznie. Według zaś kosztorysu sporządzanego na zlecenie skarżącego koszt podłączenia budynku gospodarczego do sieci wyniósłby 62.484 zł. Skarżący podniósł też, że odmawia mu się prawa do posiadania przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy polityka gminy w zakresie korzystania z sieci kanalizacyjnej jest niekonsekwentna (odmówiono przyłączenia do sieci właścicielowi działki sąsiedniej nr [...]). W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że przedmiotem zaświadczenia wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 3 p.b. może być wyłącznie zgodność budowy z planem miejscowym "obowiązującym", a więc aktualnym na chwilę wydania zaświadczenia, a nie na chwilę realizacji budowy. Skoro zaś m.p.z.p. jednoznacznie nakazywał odprowadzenie ścieków do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, a zarazem nie zachodził żaden z wyjątków przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., organ I instancji nie miał podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z m.p.z.p. Sąd uznał przy tym, że nie mają dla sprawy istotnego znaczenia podnoszone w skardze kwestie związane z wysokimi kosztami wykonania przyłącza do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zaprezentowana w skardze wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w sposób nieuprawniony utożsamia pojęcie "przyłącza kanalizacyjnego" z pojęciem "sieci". Zgodnie bowiem z art. 2 pkt. 5 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm., dalej: "u.z.z.w."), "przyłącze kanalizacyjne" to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, zaś "sieć" to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., określając wyjątek od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, odwołuje się do sytuacji, w której technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona jest budowa "sieci", a nie budowa "przyłącza kanalizacyjnego". W rezultacie wysokie koszty budowy przyłącza na nieruchomości skarżącego do istniejącego budynku gospodarczego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania wyjątku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Odnosząc się do podnoszonej w skardze odmowy wydania warunków przyłączenia dla właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], Sąd wyjaśnił, że z pisma przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynika jednoznacznie, iż w tamtym rejonie nie występuje "sieć" kanalizacyjna, stąd też nie ma tam możliwości podłączenia inwestycji do sieci. W przypadku nieruchomości skarżącego taka sieć występuje, nie są to więc sytuacje porównywalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono: I. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; 2. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne; II. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 49 b ust. 2 p.b. przez jego niezastosowanie i uznanie, że wybudowana przydomowa oczyszczalnia jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; 2. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątek od reguły i skarżący powinien zostać zwolniony z obowiązku przyłączenia budynku gospodarczego do istniejącej po drugiej stronie działki sieci kanalizacyjnej, gdyż jest to technicznie i ekonomicznie nieuzasadnione. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 49b ust. 2 p.b., z którego wynika między innymi, że jeżeli realizacja budowy bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach niniejsze sprawy, Sąd I instancji właściwie ocenił postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z obowiązującym planem miejscowym. Kategoryczne brzmienie § 12 ust. 4 m.p.z.p., wprowadzającego nakaz odprowadzania ścieków do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, nie daje podstaw do potwierdzenia w formie zaświadczenia, że realizacja inwestycji w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego obejmującymi nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez błędne – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek wskazany w tym przepisie, a mianowicie, że budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Przepis ten nie został naruszony przede wszystkim z tego względu, że jak poprawnie wyjaśnił to Sąd w zaskarżonym wyroku, brak uzasadnienia technicznego lub ekonomicznego odnosi się do budowy sieci w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.z.z.w., a więc do przewodów kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie zaś do przyłącza kanalizacyjnego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.z.z.w., stanowiącego odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wypada podkreślić, że nie bez powodu postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia jest określane mianem postępowania uproszczonego. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach bądź obowiązkach strony. "Rozstrzygnięciem" w tym postępowaniu jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, albo odmowa takiego potwierdzenia. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem do ustalenia prawnego reżimu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego na nieruchomości skarżącego. Organ ustalił więc, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 2MNI, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna licząca maksymalnie 12 lokali mieszkalnych w budynku, a nadto że § 12 ust. 4 m.p.z.p., odnoszący się zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej tego obszaru, w zakresie kanalizacji sanitarnej wprowadza nakaz odprowadzania ścieków do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. To ograniczone w swym przedmiocie postępowanie wyjaśniające zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." Przepis ten należy do grupy tak zwanych przepisów wynikowych. Nie ma on zatem charakteru samoistnego. Oznacza to, że nieskuteczność poddanych dotychczas ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.