II OSK 2561/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. spółki jawnej z siedzibą w Ż. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Żywieckiego z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 305/24 w sprawie ze skargi M. spółki jawnej z siedzibą w Ż. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 października 2023 r. nr IFXIV.7840.3.30.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski decyzją z 30 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Żywieckiego z 14 czerwca 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (dalej inwestor) pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokali usługowych na lokale mieszkalne oraz adaptację nieużytkowanego poddasza na cele mieszkalne w budynku handlowo-usługowym w [...]. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M. spółka jawna z siedzibą w Ż. (dalej M.), użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 października 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną wniósł organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, M. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Żywieckiego z 14 czerwca 2023 r. z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji uchylił jedynie decyzję Wojewody Śląskiego, a nie uchylił decyzji ją poprzedzającej, organu pierwszej instancji. Zdaniem wnioskodawcy, rozpoczęcie inwestycji na podstawie decyzji organu pierwszej instancji będzie wiązało się z ogromną uciążliwością dla użytkowników sąsiednich nieruchomości. Wskazano na wzmożony ruch samochodowy, który utrudni dojazd do sąsiadujących z inwestycją nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Postępowanie zainicjowane wnioskiem M. spółki jawnej z siedzibą w Ż. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Żywieckiego z 14 czerwca 2023 r. podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Decyzja nie podlega wykonaniu z mocy prawa. 2. Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z 30 października 2023 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 lipca 2024 r. oznacza, że decyzja ta do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego nie wywołuje skutków prawnych (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Decyzja pierwszoinstancyjna, Starosty Żywieckiego z 14 czerwca 2023 r. również nie podlega wykonaniu, albowiem nie jest ostateczna i nie może stanowić podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Reguły wykonalności decyzji normuje art. 130 k.p.a. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wyjątki od tej reguły, określone w art. 130 § 3 i 4 k.p.a., nie mają zastosowania w sprawie. Podstawy do wykonania nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje również inwestorowi art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (które nie ma znaczenia w sprawie). Zmiana tego przepisu, dokonana ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) polegająca na skreśleniu słowa: "ostatecznej", nie może być bowiem odczytywana w ten sposób, że w jej wyniku inwestorom przyznano uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w każdym przypadku, bez żadnych ograniczeń. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że zmiana tego przepisu miała na celu doprowadzenie do tego, iż do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. W obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zatem wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami, przewidzianymi w art. 29-30 Prawa budowlanego), zaś reguły wykonalności tej decyzji określa art. 130 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1354/20, wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2784/19). Wobec tego inwestor nie może wykonać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 14 czerwca 2023 r. 3. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie z wniosku uczestnika postępowania spółki M. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Żywieckiego z 14 czerwca 2023 r.