II SA/Gd 953/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i Ł. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 września 2022 r. nr WI-I.7843.3.44.2022.IG w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga M. S. i Ł. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 września 2022 r., nr WI-I.7843.3.44.2022.IG, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 lutego 2022 r. do Starosty Kościerskiego wpłynęło zgłoszenie skarżących o zamiarze prowadzenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K., robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2. Starosta Kościerski decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr AB.6743.155.1.2022, wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1323 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżących zgłoszenia. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że dokonane przez skarżących zgłoszenie nie czyniło zadość wymaganiom przepisu art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w związku z czym wezwano skarżących do jego uzupełnienia. W konsekwencji zaś, po weryfikacji dokonanego zgłoszenia oraz złożonych dodatkowo dokumentów, organ stwierdził przede wszystkim, że zgłaszane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Ponieważ przedmiotowy obiekt w znacznej części usytuowany ma być pod powierzchnią przyległego terenu, sklepienia tego obiektu nie można uznać za dach. Brak dachu uniemożliwia zaś zakwalifikowanie takiej konstrukcji jako budynku. Przedmiotem wniosku jest zatem budowla a nie budynek, a wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budowli bez wyjątku wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, organ uznał, że skarżący nie przedłożyli szkicu sytuacyjnego na aktualnym podkładzie mapowym ani też decyzji Konserwatora Zabytków Powiatu Kościerskiego. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżących odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 września 2022 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że zgłaszana inwestycja polega na budowie zagłębionej w skarpie jednokondygnacyjnej podziemnej piwniczki – ziemianki o wymiarach 5,0 m x 7,0 m. Zgodnie z dołączonymi do zgłoszenia rysunkami, piwniczka prawie w całości będzie przykryta ziemią, odkryta zostanie wyłącznie część frontowa, gdzie będą znajdowały się drzwi wejściowe. W rozumieniu ustawy - Prawo budowlane sprawa dotyczy zatem obiektu budowlanego, który stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem przy tym Wojewody, obiekt budowlany wykonany w gruncie i przysypany ziemią, pomimo iż posiada przegrody budowlane, fundament i jest przykryty stropodachem, stanowi budowlę, która nie została wymieniona w art. 29 ustawy - Prawo budowlane i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, przedmiotowe zamierzenie nie stanowi budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z dołączonymi do zgłoszenia rysunkami planowany obiekt ma być wydzielony z przestrzeni ścianami oraz stropem krytym ziemią. Obiekt ma być posadowiony na ławach fundamentowych. W przedmiotowej sprawie właśnie z uwagi na fakt, że projektowany obiekt ma znajdować się pod ziemią (jedynie ściana wejściowa jest w całości odsłonięta), a jego ściany (oprócz tego, że stanowią przegrody zewnętrzne wydzielające obiekt z przestrzeni) stanowią konstrukcje oporowe, kwalifikować go należy jako budowlę ziemną, czyli wykop w ziemi zabezpieczony przed osuwaniem się piasku i urządzony w taki sposób, który umożliwia przechowywanie (w omawianym przypadku płodów rolnych), dla którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto, piwnicy ziemnej nie można określić jako parterowej, podczas gdy zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy - Prawo budowlane budynek gospodarczy musi dodatkowo być parterowy. Parter należy tłumaczyć jako pierwszą kondygnację nadziemną. Zważywszy zaś, że stropodach przedmiotowego budynku znajduje się poniżej poziomu terenu, bezsprzecznie projektowana kondygnacja jest podziemna. Z uwagi na powyższe, przedmiotowy obiekt powinien podlegać reżimowi określonemu w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a zatem jego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że skarżący nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. Przede wszystkim nie przedłożyli organowi w wymaganym terminie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy działka o nr [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna leży w strefie ochrony otoczenia zespołu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...] (nr dawnego rejestru [...]). W rejestrze umieszczona została decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 25 września 1978 r. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wojewoda wskazał przy tym, że niewątpliwie uchwała planistyczna obowiązująca na omawianym terenie rzeczywiście w swoich zapisach nie uwzględniła, że obszar inwestycji podlega konserwatorskiej ochronie. W treści uchwały brakuje aktualnych informacji o obowiązujących ustaleniach odnoszących się do zabytków lub zespołu zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Plan miejscowy nie może jednakże zwolnić inwestora od dokonywania czynności wymaganych w ustawach lub rozporządzeniach. Tym samym, brak informacji o wpisie obszaru do rejestru zabytków nie zwalnia inwestora od stosowania się do przywołanych już przepisów ustawy - Prawo budowlane, nakazujących mu w przypadku zgłoszenia robót budowlanych dostarczenia decyzji właściwego terenowo konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. We wniesionej do Sądu skardze wydanym decyzjom skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie; - art. 8 ust. 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 35 k.p.a., poprzez prowadzenie przewlekłego postępowania i naruszenie terminu; - poprzez niepoprawną wykładnię przepisów prawnych, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisu. Skarżący wskazali przy tym, że Wojewoda błędnie sklasyfikował kondygnację jako podziemną a nie nadziemną, a co za tym idzie powinien uznać obiekt objęty zgłoszeniem za parterowy budynek gospodarczy, który zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślili również, że zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Kościerzyna na obszarze dotyczącym niniejszego postepowania brak jest obszarów i obiektów prawnie chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dlatego też wymóg uzyskania w niniejszej sprawie decyzji Konserwatora Zabytków budzi wątpliwości. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 14 września 2022 r. jest zgodna z prawem. Decyzja tą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r., mocą której wniesiono, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), sprzeciw do dokonanego przez skarżących zgłoszenia o zamiarze prowadzenia na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K., robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że dokonane przez skarżących zgłoszenie dotyczyło budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Objęta dokonanym przez skarżących zgłoszeniem inwestycja polega na budowie zagłębionej w skarpie jednokondygnacyjnej piwniczki – ziemianki o wymiarach 5,0 m x 7,0 m. Z przedłożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego rysunków wynika, że piwniczka prawie w całości będzie przykryta ziemią, odkryta zostanie wyłącznie część frontowa, w której znajdowały się będą drzwi wejściowe. Budowa takiego obiektu budowlanego, w świetle art. 29 ustawy – Prawo budowlane, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przede wszystkim bowiem objęty zgłoszeniem obiekt nie stanowi wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy do 35 m2, których łączna liczba na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, o którym to mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane budynek gospodarczy to budynek przeznczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidulanej a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jest to definicja funkcjonalna budynku i taką tez funkcję ma mieć zgłaszany obiekt budowlany. Zwolnienie z pozwolenia na budowę przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy – Prawo budowlane dotyczy jednakże wyłącznie parterowego budynku gospodarczego. Wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane brak jest definicji "budynku parterowego", o którym mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, to jednak w języku polskim oraz w budownictwie utrwalone jest potoczne rozumienie słowa "parter" jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1336/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kondygnację zdefiniowano w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) jako poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Stosownie zaś do § 3 pkt 17 tego rozporządzenia kondygnacja podziemna to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Z kolei, zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenie kondygnacja nadziemna to każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną. Zgodnie z orzecznictwem definicję kondygnacji podziemnej, zawartą w § 3 pkt 17 rozporządzenia, należy rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne jest "odkrycie" ścian kondygnacji podziemnej na całej jej wysokości w miejscu, gdzie przewidziany jest np. wjazd do garażu usytuowanego w tej kondygnacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK2343/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed dniem 1.01.2018 r. była to kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Następnie została wprowadzona zmiana stanowiąca, że należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. W świetle powyższego nie można uznać, aby objęty zgłoszeniem obiekt stanowił obiekt parterowy. Obiekt ten ma znajdować się pod ziemią. Stropodach tego obiektu ma znajdować się poniżej poziomu terenu i jedynie ściana wejściowa będzie w całości odsłonięta a jego ściany, oprócz tego, że mają stanowić przegrody zewnętrzne wydzielające obiekt z przestrzeni, stanowić mają konstrukcje oporowe. Podkreślić przy tym należy, że kwalifikacja prawna inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Po 665/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), zatem organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany na podstawie złożonej dokumentacji powinien samodzielnie ustalić charakter obiektu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że objęte zgłoszeniem skarżących roboty budowlane, polegające na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zasadnie orzekające w sprawie organy wniosły sprzeciw do dokonanego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.