II OSK 2205/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 996/OPON/2021 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2022 r., VII SA/Wa 344/22 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 grudnia 2021 r., nr 966/OPON/2021, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z 7 października 2021 r., nr 105/S/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do złożonego 5 sierpnia 2021 r. przez skarżącą spółkę zgłoszenia dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na budowie informatora reklamowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb 1 [...] przy ul. [...] w W. [...] S.A. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 30 ust. 5c p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zgłoszenie nie zawierało braków uzasadniających wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia; 2) art. 30 ust. 5c p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku kwalifikacji prac jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę organ odstępuje od wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Wojewody Mazowieckiego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi; 4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 30 ust. 5c p.b. poprzez niezasadne uznanie, że kwalifikacja inwestycji jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę upoważniała organ do nierozpoznania zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia; 5) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; 6) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi w przypadku, gdy z przeprowadzonego przez Sąd I instancji postępowania nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 15 grudnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki, nie uwzględniając wniesionego przez skarżącą odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z 7 października 2021 r., którą organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy przez skarżącą informatora reklamowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w W. O zastosowaniu w sprawie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przemawiać miało stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wniesienie w sprawie sprzeciwu było uzasadnione, tym niemniej nie powinno się podstawy tego działania wiązać z samym nieuzupełnieniem przez spółkę wszystkich braków zgłoszenia wymienionych w wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. postanowieniu z 16 sierpnia 2021 r., nr 705/P/A/2021, ale stwierdzeniem, że zgłaszana budowa stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.). Ustalenie to wynikało z przyjęcia, że zgłoszony obiekt składa się z podstawy (fundament żelbetowy) o wymiarach 3,90 m x 2,35 m x 0,80 m i wysokości 3,66 m oraz ekranu o wymiarach 5,11 m x 3,20 m. Cała konstrukcja ma wysokość 6,89 m. Przedstawione przez inwestora parametry techniczne projektowanego nośnika wskazują, że nosi on cechy budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., tj. stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Przewidziane w projekcje roboty budowlane nie stanowią zatem instalacji urządzenia reklamowego, ale budowę trwale związanego z gruntem urządzenia wolnostojącego niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę. Sąd I instancji podzielając w całości powyższe wnioski, na których zdecydował się oprzeć Wojewoda Mazowiecki, czego wyrazem było oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesionej przez skarżącą skargi, nie dokonał w niniejszej sprawie wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, ponieważ nie uchybia on przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd administracyjny dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności lub też odstąpił od orzekania w sprawie, która podlegała rozpoznaniu przez sąd w związku z zaskarżeniem skargą działania administracji publicznej przybierającego formę decyzji administracyjnej. Żadna z sytuacji, które mogłyby uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji powyższej regulacji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Istotą zagadnienia prawnego, które stanowi przedmiot sporu decydujący o przypisaniu wadliwości zaskarżonemu wyrokowi, nie jest w świetle wyjaśnień zamieszczonych w skardze kasacyjnej kwestia, której rozważenie zdaniem Wojewody Mazowieckiego, jak i Sądu I instancji ważyło na wyniku sprawy, tj. stwierdzenie, że zgłoszone przez skarżącą roboty budowlane nie mieszczą się w trybie robót budowlanych podlegających zgłoszeniu w oparciu o treść art. 29 ust. 3 p.b., ale uznawanie przez skarżącą, iż zgłoszenie z 5 sierpnia 2021 r. nie zawierało braków uzasadniających wydanie postanowienia wzywającego do ich uzupełnienia. W łączności z tym zapatrywaniem pozostaje kwestia nieprzeprowadzenia w sprawie kontroli braków zgłoszenia w związku z zaskarżeniem w odwołaniu od decyzji z 7 października 2021 r. postanowienia nr 705/P/A/2021. Zamieszczona w skardze kasacyjnej argumentacja nie może jednakże prowadzić do poddania wskazanego problemu merytorycznemu rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem nie została ona powiązana z zarzuceniem w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów, które z jednej strony określają obowiązki organu odwoławczego w razie zaskarżenia wydanego w toku postępowania postanowienia niepodlegającego (samoistnie) zaskarżeniu zażaleniem, a z drugiej strony - kształtują materialne wymagania stawiane zgłoszeniu i w konsekwencji ich dotrzymanie przez skarżącą powinno decydować o niemożności przypisania zgłoszeniu jakichkolwiek braków, których ewentualne zaistnienie mogłoby prowadzić do wydania postanowienia nakazującego skarżącej je uzupełnić. Skoro na postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., nie przysługuje zgłaszającemu zażalenie, może on je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Zasadę tę ustanawia art. 142 k.p.a. i do niego odwołał się wyraźnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, wskazując, że w okolicznościach faktycznych sprawy Wojewoda Mazowiecki ww. przepisowi nie uchybił w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ograniczając się do powołania kodeksowych zasad ogólnych (art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a.) tejże regulacji prawnej nie objęła jednakże zarzutem w powiązaniu z normą zastosowanego przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co nie pozwala działaniu organu odwoławczego przypisać odmiennej kwalifikacji, niż wynika to z motywów sformułowanych w wyroku. Zauważenia w tym miejscu równocześnie wymaga, że wskazane stanowisko Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, nie wynikało ze stwierdzenia, iż w przypadku kwalifikacji robót jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę organ odstępuje od wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, gdyż taki pogląd interpretacyjny nie został przez Sąd w wyroku nigdzie wypowiedziany. W kontekście wymagań materialnych stawianych zgłoszeniu przez przepisy p.b. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest z kolei wyjaśnić, że objęcie podstawą kasacyjną wyłącznie art. 30 ust. 5c p.b. pozostaje niewystarczające do podważenia założenia, na którym oparł się w kontrolowanej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej, stwierdzając, iż zgłoszenie budowy informatora reklamowego na działce nr ew. [...], obręb [...] w W. obarczone było brakami powodującymi konieczność jego uzupełnienia. Wykazanie, że opisana sytuacja nie zachodziła, czyniąc wadliwym zastosowanie przez organ trybu określonego w art. 30 ust. 5c p.b., powinno łączyć się z zarzuceniem naruszenia art. 30 ust. 2 i 2a p.b. określającego ogólną treść zgłoszenia i załączniki, które powinny zgłoszeniu towarzyszyć, a ponadto tych przepisów, które kształtują obowiązek przedstawienia wraz ze zgłoszeniem innych dokumentów, w tym pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych przepisami odrębnymi. Niesporny charakter ma w niniejszej sprawie ustalenie, że w świetle art. 30 ust. 4d w zw. z art. 30 ust. 4 p.b. zgłoszenia budowy (wykonywania innych robót budowlanych), jeżeli następuje ono w postaci papierowej, inwestor zobowiązany jest dokonać poprzez posłużenie się formularzem PB-2 określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 304), do czego skarżący nie zastosował się. W wiążący sposób przepisy p.b. (art. 32 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2a pkt 1 p.b.) określają również wzór składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie, pozostałe braki zgłoszenia wymagające uzupełnienia, na które wskazał organ w postanowieniu z 16 sierpnia 2021 r., posiadały swoje podstawy normatywne, wobec czego negowanie na etapie skargi kasacyjnej prawidłowości działania organu administracji architektoniczno-budowlanej powinno się wiązać w warunkach rozpatrywanej sprawie z zarzuceniem ich wadliwego zastosowania. Dotyczy to m.in. podważenia, że na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca nie miała obowiązku dysponować decyzją o warunkach zabudowy na realizację spornej inwestycji, czy też przedsięwzięcie to nie wymagało na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) przedstawienia decyzji właściwego organu konserwatorskiego stanowiącego pozwolenie na wykonanie na obszarze chronionego zespołu urbanistycznego i budowlanego zaprojektowanych robót budowlanych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Uznanie pewnych kwestii faktycznych czy zagadnień prawnych przez stronę za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.