III OSK 3167/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 547/23 w sprawie ze skargi Gminy Bytom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.515.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie utworzenia Bytomskiego Uniwersytetu Trzeciego Wieku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Bytom na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 547/23, po rozpoznaniu skargi Gminy Bytom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.515.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie utworzenia Bytomskiego Uniwersytetu Trzeciego Wieku, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 27 marca 2023 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę nr LXXVI/975/23 sprawie utworzenia Bytomskiego Uniwersytetu Trzeciego Wieku w Bytomiu, który ma działać w strukturze Młodzieżowego Domu Kultury. Zdaniem organu nadzoru nie znajduje ona jednak oparcia w przepisach prawa. Uniwersytet trzeciego wieku nie jest bowiem jednostką systemu oświaty i nie może funkcjonować w młodzieżowym domu kultury, ponieważ nie mieści się on w katalogu podmiotów określonych w art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.). Młodzieżowy domy kultury jest placówką oświatowo-wychowawczą, której celem jest prowadzenie działań na rzecz dzieci i młodzieży. Nie jest on powołany do realizacji zadań na rzecz osób starszych, zatem w jego strukturach nie może być realizowana edukacja i aktywizacja osób starszych. Rada decydując o utworzeniu uniwersytetu trzeciego wieku w młodzieżowym domu kultury działała zatem bez podstawy prawnej i naruszyła art. 7 Konstytucji RP związku z art. 2 pkt 3 Prawa oświatowego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko Wojewody jest nieuprawnione, ponieważ zaskarżona uchwała nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem, a co więcej, nie tylko może, ale wręcz powinna być tolerowana w demokratycznym państwie. Słusznie organ nadzoru zauważył, że uniwersytety trzeciego wieku nie mają osobnej, szczegółowej regulacji prawnej. Przedstawiając formalno-prawne zasady działania tych placówek, Sąd wskazał na następujące formy ich działania: organizacje pozarządowe, a zatem stowarzyszenia i fundacje; placówki działające w ramach uczelni wyższych, publicznych i niepublicznych; organizacje działające w strukturach jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, centrach kultury, centrach kształcenia ustawicznego, bibliotekach, ośrodkach pomocy społecznej itp. Podmioty funkcjonujące w takiej formie nie posiadają samodzielności i odrębności w działaniu, są strukturalnie i finansowo uzależnione od jednostek organizacyjnych lokalnych samorządów. Odwołując się do treści przepisów art. 6 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej "u.s.g.", a także art. 7 ust. 1 pkt 16a dodanego przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 572) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2023 r., zgodnie z którym zadaniem własnym gminy jest polityka senioralna, Sąd wskazał, że podstawą prawną ww. uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu nie były przepisy szczególne, a w tym przepisy Prawa oświatowego. W związku z powyższym nie dostrzeżono żadnych przeszkód w utworzeniu uniwersytetu trzeciego wieku w strukturze Młodzieżowego Domu Kultury. Przeciwnie, takie połączenie organizacyjne uznano za korzystne zarówno dla młodzieży jak i seniorów, przy czy oczywistym jest, że każdy z tych podmiotów będzie realizował własne cele i zadania. Jeśli organ nadzoru dopuszcza utworzenie uniwersytetu dla seniorów jako zadanie instytucji kultury, to całkowicie niezrozumiałe jest kwestionowanie ulokowania takiego podmiotu w domu kultury dla młodzieży. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 2 Prawa oświatowego w związku z art. 7 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w systemie oświaty może zostać utworzony uniwersytet trzeciego wieku, podczas gdy w art. 2 Prawa oświatowego ustawodawca zamieścił zamknięty katalog szkół i placówek wchodzących w skład systemu oświaty, co w świetle zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oznacza zakaz tworzenia w tym systemie podmiotów wykraczających poza ustawowy katalog; 2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 2 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. wyłącza stosowanie przepisów szczególnych (tu: przepisów Prawa oświatowego), podczas gdy przepis ten wyznacza jedynie organ właściwy do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych, przy czym tworzenie tych jednostek musi odbywać się zgodnie z obowiązującym prawem, zatem utworzenie jednostki funkcjonującej w systemie oświaty możliwe jest jedynie pod warunkiem, że mieścić się będzie ona w katalogu podmiotów zawartym w art. 2 Prawa oświatowego; 3) art. 2 pkt 3 Prawa oświatowego oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 194) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na zrównaniu zasad funkcjonowania dwóch odrębnych instytucji tj. instytucji kultury oraz młodzieżowego domu kultury, podczas gdy młodzieżowy dom kultury jest placówką oświaty wymienioną w art. 2 pkt 3 Prawa oświatowego i realizującą cele systemu oświaty określone w art. 1 Prawa oświatowego, natomiast instytucja kultury działa w granicach i na postawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; 4) art. 85 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cel i zasadność przyjętego w uchwale rozwiązania prawnego winny mieć wpływ na dokonywaną przez organ nadzoru ocenę uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu, podczas gdy badaniu podlega wyłącznie zgodność uchwały z prawem, a w sytuacji uznania, że uchwała narusza przepisy prawa w sposób istotny organ nadzoru zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej "P.p.s.a." przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że każdy z podmiotów, tj. Bytomski Uniwersytet Trzeciego Wieku i Młodzieżowy Domu Kultury w Bytomiu, będą realizowały własne cele i zadania, podczas gdy z unieważnionej przez Wojewodę Śląskiego uchwały jasno wynika, że Rada Miejska w Bytomiu tworzy Bytomski Uniwersytet Trzeciego Wieku w strukturze Młodzieżowego Domu Kultury w Bytomiu, co oznacza, że cele i zadania Uniwersytetu Trzeciego Wieku będzie obejmował i realizował Młodzieżowy Dom Kultury w Bytomiu; 2) art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 100 u.s.g. przez zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz strony przeciwnej kwoty 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmującej wpis od skargi w kwocie 300 zł, podczas gdy postępowanie sądowe w sprawie skargi na rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy jest ustawowo zwolnione od opłat sądowych, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego obciążenia Wojewody Śląskiego kwotą 300 zł uwzględnioną przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów postępowania sądowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta w Bytomiu wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej zostały zawarte zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zostaną omówione zarzuty procesowe, ponieważ stosowanie prawa materialnego może być weryfikowane po ustaleniu, że ustaleń faktycznych dokonano w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że każdy z podmiotów, tj. Bytomski Uniwersytet Trzeciego Wieku i Młodzieżowy Domu Kultury w Bytomiu, będą realizowały własne cele i zadania, podczas gdy z unieważnionej przez Wojewodę Śląskiego uchwały jasno wynika, że Rada Miejska w Bytomiu tworzy Bytomski Uniwersytet Trzeciego Wieku w strukturze Młodzieżowego Domu Kultury w Bytomiu, co oznacza, że cele i zadania Uniwersytetu Trzeciego Wieku będzie obejmował i realizował Młodzieżowy Dom Kultury w Bytomiu. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności także nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Natomiast prawidłowość oceny zastosowanego przez sąd prawa materialnego nie może być dokonana na podstawie ww. przepisu. W pełni zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w zw. z art. 100 u.s.g. przez zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz strony przeciwnej kwoty 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmującej wpis od skargi w kwocie 300 zł. Jak wynika z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. jest wolne od opłat sądowych. Zgodnie z art. 212 § 1 P.p.s.a. opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna. Tym samym skoro ze skargi Gminy Bytom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego brak było podstaw do domagania się od strony skarżącej wniesienia wpisu, to nie jest dopuszczalnym zasądzenie przez sąd pierwszej instancji – w razie uwzględnienia skargi – na podstawie art. 200 P.p.s.a. od strony przeciwnej (tj. organu nadzoru) zwrotu kosztów postępowania w zakresie obejmującym kwotę wpisu i to nawet wówczas, gdyby taki wpis został wadliwie pobrany od strony skarżącej. Istotę sporu w tej sprawie wyznaczają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a w tym art. 2 Prawa oświatowego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni naruszającej art. 7 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że w systemie oświaty może zostać utworzony uniwersytet trzeciego wieku mimo zamkniętego katalogu szkół i placówek wchodzących w skład systemu oświaty wynikającego z art. 2 Prawa oświatowego. Powołany art. 2 ww. ustawy określa formy wykonywania zadań oświatowych w sposób wyczerpujący. Należą do nich: przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, szkoły ponadpodstawowe, szkoły artystyczne, placówki oświatowo-wychowawcze, placówki kształcenia ustawicznego oraz centra kształcenia zawodowego, placówki artystyczne - ogniska artystyczne, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze umożliwiające dzieciom i młodzieży, placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, placówki doskonalenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne i kolegia pracowników służb społecznych. Przedstawiony katalog zawiera tylko podstawowy zakres jednostek funkcjonujących w zakresie wykonywania zadań oświatowych i wychowawczych, tym niemniej nie budzi wątpliwości, że katalog tych podmiotów nie obejmuje uniwersytetów trzeciego wieku. Jak trafnie wskazał na to zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i strona skarżąca kasacyjnie, uniwersytety trzeciego wieku nie zostały objęte żadną odrębną regulacją prawną. Na oficjalnej stornie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego [https://www.gov.pl/web/nauka/uniwersytet-trzeciego-wieku] wskazuje się, że uniwersytety trzeciego wieku powinny służyć upowszechnianiu nauki oraz badań naukowych i ich zastosowań wśród słuchaczy, a także aktywizację społeczną i intelektualną seniorów oraz zapobieganie społecznemu wykluczeniu osób starszych. Wprawdzie działania te ukierunkowane zostały dla uczelni wyższych celem tworzenia przy nich takich uniwersytetów trzeciego wieku, tym niemniej założenia te mają charakter ogólny. Wskazuje się nadto, że celem takich jednostek (tj. uniwersytetów trzeciego wieku) jest poza propagowaniem wiedzy, kultury i zdrowia upowszechnianie idei kształcenia i aktywności społecznej przez całe życie także ułatwienie osobom starszym lepszego zrozumienia współczesnego świata oraz prawideł jego funkcjonowania w aspekcie gospodarczym, społecznym i praktycznym, umożliwienie miłego, twórczego i ciekawego spędzania czasu wolnego, pozostanie w sprawności psychofizycznej do późnych lat życia, przeciwdziałanie samotności. Art. 11 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Prawa oświatowego określający zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego, a w tym także gmin i powiatów wprost wskazuje, że obejmują one zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2 Prawa oświatowego, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego oraz w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 8 ust. 16 ww. ustawy. Ponadto zadaniem oświatowym gminy i powiatu jest także zapewnienie dodatkowej, bezpłatnej nauki języka polskiego, o której mowa w art. 165 ust. 7 i 9 Prawa oświatowego oraz zapewnienie warunków prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych w szkołach i placówkach prowadzonych przez powiat (art. 11 ust. 3 i 4 ww. ustawy). Przedstawiony zakres zadań oświatowych wprost wskazuje, że w przypadku miasta na prawach powiatu wykonującego zadania oświatowego gminy i powiatu tworzenie uniwersytetu trzeciego wieku jako placówki oświatowej lub oświatowo-wychowawczej nie znajduje podstawy nawet w zakresie realizacji zadań oświatowych. Zgodnie ze statutem Młodzieżowego Domu Kultury nr 1 w Bytomiu dostępnym na stronie internetowej: https://mdk1.bipbytom.pl/files/10/MDK_-_Statut_-_2023.pdf, jest to placówka oświatowo-wychowawcza funkcjonująca na podstawie przepisów Prawa oświatowego, co wprost wynika z jego § pkt 1-12. Także analiza pozostałych przepisów tego Statutu prowadzi do wniosku, że jest to placówka funkcjonująca na podstawie Prawa oświatowego (zawierająca np. tworzenie rady pedagogicznej, zatrudnianie nauczycieli), a nie placówka prowadząca działalność na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Młodzieżowy Dom Kultury nr 1 w Bytomiu jako placówka oświatowo-wychowawcza działa na podstawie przepisów oświatowych i w związku z tym nie może być jednocześnie jednostką kultury realizującą zadania objęte ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wynika to wprost z przepisów Prawa oświatowego, które nie pozwalają na wykonywanie przez szkoły lub placówki oświatowo-wychowawcze innych zadań niż zadania oświatowe i wychowawcze. Trafnie wskazała przy tym strona skarżąca kasacyjnie, że mimo nazwy "młodzieżowy dom kultury", która może kojarzyć się z instytucją kultury, jest to placówka oświatowo-wychowawcza. Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej formami organizacyjnymi tej działalności mogą być np. domy kultury. Tym samym być może zbieżność nazw: dom kultury i młodzieżowy dom kultury doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wadliwego przyjęcia, że jedną z instytucji kultury jest właśnie młodzieżowy dom kultury. W związku z powyższym zasadny jest także zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 2 pkt 3 Prawa oświatowego oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej polegającej na zrównaniu zasad funkcjonowania dwóch odrębnych instytucji, tj. instytucji kultury oraz młodzieżowego domu kultury. Natomiast zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest zasadny, ponieważ przepisów tych Sąd pierwszej instancji nie stosował. Zgodnie z powołanym art. 9 ust. 1 ww. ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Natomiast art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że działalność kulturalna w rozumieniu tej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 2 Prawa oświatowego polegającej na uznaniu, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. wyłącza stosowanie przepisów szczególnych (w tym przepisów Prawa oświatowego), podczas gdy przepis ten wyznacza jedynie organ właściwy do tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych, przy czym tworzenie tych jednostek musi odbywać się zgodnie z obowiązującym prawem, a tym samym utworzenie jednostki funkcjonującej w systemie oświaty możliwe jest jedynie pod warunkiem, że mieścić się będzie ona w katalogu podmiotów zawartym w art. 2 Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach tworzenia i likwidacji m.in. gminnych jednostek budżetowych oraz wyposażania ich w majątek. Jak trafnie wskazała strona skarżąca kasacyjnie, tworzenie jednostek budżetowych jest w szerokim zakresie dopuszczalne dla rad gmin, ale zawsze musi się ono odbywać z poszanowaniem innych przepisów. Jeżeli więc Prawo oświatowe nie dopuszcza ani do tworzenia jednostek budżetowych, które wykonywałaby zadania publiczne nie stanowiące zadań oświatowych lub wychowawczych, ani też takich placówek oświatowo-wychowawczych, których część działalności obejmowałaby wykonywanie zadań publicznych z zakresu innego niż oświata i wychowanie, to nie znajduje uzasadnienia w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. możliwość utworzenia jednostki budżetowej wbrew przepisom Prawa oświatowego. Przepis ten nie reguluje, jaki zakres zadań publicznych mają wykonywać tworzone jednostki budżetowe, bo to wynika z innych regulacji. Mając powyższe na uwadze należy uznać za zasadny także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 85 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegającej na uznaniu, że cel i zasadność przyjętego w uchwale rozwiązania prawnego winny mieć wpływ na dokonywaną przez organ nadzoru ocenę uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu, podczas gdy badaniu podlega wyłącznie zgodność uchwały z prawem, a w sytuacji uznania, że uchwała narusza przepisy prawa w sposób istotny organ nadzoru zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kryterium legalności jest podstawowym kryterium nadzoru nad samorządem, doznającym jednak ograniczenia w zasadzie proporcjonalności wyrażonej zarówno w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL) jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Zgodnie z powołanym art. 8 ust. 3 EKSL nadzór (nazwany w tej Karcie kontrolą administracyjną) powinien być sprawowany z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu nadzoru a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Natomiast z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że organ nadzoru nie podejmuje czynności nadzorczych w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Podjęcie uchwały mocą której placówka oświatowo-wychowawcza wykonuje także zadania nie objęte zakresem takiej placówki stanowi istotne naruszenie prawa, a tym samym jej unieważnienie nie niweczy podstawowego celu nadzoru, jakim jest kontrola przestrzegania prawa. Przedstawione naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21). Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Bytom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.515.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w unieważnionej uchwale Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 marca 2023 r. nr LXXV/975/23 w sprawie utworzenia Bytomskiego Uniwersytetu Trzeciego Wieku w Bytomiu. Istotne naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały polegało na podjęciu ww. uchwały z istotnym naruszeniem art. 2 Prawa oświatowego. Tym samym skarga Gminy Bytom nie zasługiwała na uwzględnienie i została w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalona. W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Gminy Bytom na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).