II SA/Wa 2771/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku Z. K. (dalej: funkcjonariusz, skarżący) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy. Funkcjonariusz wnioskiem z [...] października 2017 r., uzupełnionym wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.). W uzasadnieniu złożonego wniosku funkcjonariusz przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że służbę rozpoczął w Szkole Podoficerskiej WOP w [...]. Po jej ukończeniu został przeniesiony do służby w placówce WOP w [...], gdzie realizował zadania jako podoficer patrolowy, chroniąc granic państwa. Poinformował, że pełniąc służbę w trudnym, górzystym terenie narażony był na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, a nawet życia. Po ponad 6 latach służby podjął pracę jako dowódca warty straży przemysłowej w Zakładach [...] w [...]. Następnie w latach 1984 - 2000 pełnił służbę w Państwowej Straży Pożarnej w [...], gdzie biorąc udział w bezpośrednim gaszeniu pożarów, ratował mienie, a nawet życie ludzkie. Funkcjonariusz zaznaczył, że swoje obowiązki wykonywał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Podkreślił, że służył wyłącznie własnej ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie dopuścił się również jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności w trakcie pracy oraz pełnienia służby. Funkcjonariusz oświadczył ponadto, że orzeczeniem nr [...] właściwej komisji lekarskiej stwierdzono u niego przeciwwskazania do zatrudnienia w służbach mundurowych. Rozpoznano u niego przewlekły zespół depresyjno-lękowy, obustronne przytępienie słuchu, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego z dyskopatią i nadciśnienie tętnicze, w konsekwencji został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej, w związku z pełnioną służbą. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazaną na wstępie decyzją odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu ww. decyzji Minister przytaczają treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jak podał organ, z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] września 2000 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Z kolei Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby od dnia [...] czerwca 1971 r. do dnia [...] września 1977 r., tj. 6 lat, 3 miesiące i 21 dni, przy czym całkowity okres służby ww. wynosi 24 lata i 11 dni. Zdaniem Ministra w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres ponad 6 lat, co stanowi około 26% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana w przepisie art. 8a przesłanka nie została spełniona. W zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby funkcjonariusza pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Minister podał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W związku z tym, że - jak wskazano powyżej - obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec funkcjonariusza art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jak stwierdził Minister, poparcie przedstawionego powyżej stanowiska organu odnaleźć można w orzecznictwie, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, który posiada prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zdaniem organu bezsprzecznie trafnym jest stwierdzenie NSA uwzględnione w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 3208/19, w którym uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalono skargę. Sąd kasacyjny nie podzielił bowiem poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej. NSA stwierdził w szczególności, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu. Ponadto Minister odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Sąd uznał, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. W orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". W ocenie Sądu, ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, Sąd w ww. wyroku wskazał, że: "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną na wstępie decyzję Ministra z 8 czerwca 2021 r., zaskarżając ją w całości, z powodu, jak podał, naruszenia prawa materialnego – art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniósł o uznanie w wyroku swojego uprawnienia o świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15, art. 22, art. 24 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji wymogu krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1999 roku. Uznał, że skoro łączny staż służby wynosił 24 lata i 11 dni to okres służby w Wojskach Ochrony Pogranicza w okresie od [...] czerwca 1971 roku do [...] września 1977 roku, tj. 6 lat, 3 miesiące i 2 dni nie może być uznany jako krótkotrwały. W opinii skarżącego taka ocena organu administracji jest wadliwa. Nie uwzględnia bowiem faktu, że łączny czas służby wynosił 24 lata i 11 dni a więc był stosunkowo krótki z uwagi na to, że zainteresowany z uwagi na stan zdrowia w 2009 roku uzyskał świadczenie emerytalne po zaliczeniu go do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej. Organ nie dostrzegł, że przyjmując 26% ogółu pełnionej służby odnosi się do okresu służby wynoszącego 24 lata i 11 dni, tj. od czasu przejścia na rentę a nie uwzględnił tego, że gdyby nie stwierdzono u skarżącego inwalidztwa to faktyczny czas jego aktywności jako zatrudnionego byłby o około 15 lat dłuższy i łącznie skarżący miałby przeszło czterdziestoletni staż pracy licząc od czasu zakończenia służby jako żołnierz zawodowy. W takim przypadku procentowy okres służby w Wojskach Ochrony Pogranicza kształtowałby się na poziomie kilkunastu procent. Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęcia "krótkotrwałości służby" uznał za krzywdzące dokonanie przez organ uproszczonej oceny zarówno tego pojęcia, a wcześniej niezwrócenie uwagi na jego rzeczywisty okres zatrudnienia i nieadekwatność dokonanego procentowego obliczenia okresu służby w WOP. Zdaniem skarżącego organ postąpił wbrew wymogom zbadania czy konkretna służba w przypadku skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. Skarżący wskazał, że przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej obrazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2547/19. Skarżący zwrócił uwagę, że pełniąc służbę w WOP wykonywał wyłącznie służbę patrolowania w zakresie ochrony granic Państwa Polskiego. Były to standardowe obowiązki żołnierza, któremu polecono ich codzienne wykonywanie. Nie były połączone z innymi zadaniami jakie prawo nakładało na służbę WOP. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, w zakresie zastosowanie przepisów prawa do oceny stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu nie wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego. Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. oraz art. 107 § 3 Kpa.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Sąd wyjaśnia, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd kwestionuje ocenę dokonaną przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 26% ogólnego stażu służby nie została wykazana przez organ jako służba długotrwała. Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Niewątpliwie Minister w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby a w zgromadzonym na potrzeby niniejszego postępowania materiale dowodowym nie brak dokumentów wskazujących na zaangażowanie w wykonywaniu przez skarżącego powinności służbowych oraz nagradzanie i wyróżnianie, a także narażanie zdrowia w służbie w związku z wykonywaniem obowiązków. Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach Państwowej Straży Pożarnej powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.