I SA/Wr 627/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik -Ogińska, Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: starszy specjalista Aleksandra Połaczewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. A. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 980/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Postępowanie przed organem administracji L. A. – obywatel U. (dalej: Strona, Skarżący) w dniu 02 marca 2020 r. złożył osobiście wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu: 14 stycznia 2021 r.) Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., Sygn. akt I SAB/Wr 980/21Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: 1) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu ; 2) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1100 (jednego tysiąca stu) złotych; 5) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Skarżącej kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 6) w pozostałym zakresie skargę oddalił. Pismem z dnia 24 maja 2022 r. (data wpływu: 26 maja 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał Wojewodzie Dolnośląskiemu odpis wyroku z dnia 20 października 2021 r. ze stwierdzeniem daty jego prawomocności (20 kwietnia 2022 r.) oraz zwrócił akta administracyjne. Pismem z dnia 05 lipca 2022 r. zwrócono się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o pilne przelanie kwoty 1100 zł oraz kwoty 597 zł, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2021 r., na numer rachunku bankowego wskazany przez pełnomocnika Strony. Pismem z dnia 08 sierpnia 2022 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 08 grudnia 2022 r. pełnomocnik Strony wezwał Wojewodę Dolnośląskiego do wykonania w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i uregulowania należności wynikających z wyroku. Pismem z 19 czerwca 2023 r. Organ wezwał Stronę do uiszczenia opłaty skarbowej od podania. Pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu: 03 lipca 2023 r.) Strona działając przez pełnomocnika wniosła skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2021 r. (sygn. akt I SAB/Wr 980/21) uwzględniającego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 11 lipca 2025 r. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Dnia 26 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na niewykonanie wyroku. W skardze wniesiono o 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (decyzji w sprawie SOC-PCI.6151.1.5586.2010.MW w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 3) zasądzenie od Skarbu Państwa dla Skarżącego odszkodowania w wysokości 20 000 zł (słownie: dwudziestu tysięcy złotych) tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do wydania decyzji w terminie wskazanym w wyrokuj; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Skarżący nie doszło do skutecznego wezwania organu do wykonania wyroku zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej, jako: "p.p.s.a."). Pismem z dnia 04 września 2023 r Skarżący przełożył odpis wezwania z dnia 08 grudnia 2022 r. Do skargi załączono dowód nadania wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 08 grudnia 2022r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 20 października 2021 r., tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca bezczynność Wojewody i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 26 maja 2022 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, który upłynął w dniu 25 czerwca 2022 r. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski pierwsze działania zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero 05 lipca 2022 r i 08 sierpnia 2022 r, a więc już po upływie tego terminu. Kolejne działania podjął 19 czerwca 2023 r. to jest po upływie kolejnych 11 miesięcy. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W dniu 11 lipca 2023 r. wyrok został wprawdzie wykonany, ale miało to miejsce po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi." W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 500 zł. (pkt I sentencji wyroku) Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić należy, że grzywna stanowi w istocie swoistą karę wymierzoną organowi za ignorowanie ("niewykonywanie") przez niego wyroku sądowego. Jej wysokość jednak może być niższa od maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd powinien przy jej ustalaniu brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku, a także fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem przez sąd, wyrok sądu został wykonany (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 154 oraz powołane tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1500 zł stanowi wystarczający z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wyraz reakcji na bezczynność organu, przy czym Sąd uwzględnił, że niczym nie usprawiedliwiony okres 11 miesięcy bezczynności pomiędzy podejmowanymi czynnościami. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 20 października 2021 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. (pkt II. Sentencji wyroku) Organ, już po upływie wyznaczonego terminu, podjął czynności, które powinny mieć miejsce na wstępnym etapie postępowania, a po ich podjęciu nadal pozostawał bezczynny. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, w ocenie Sądu brak jest usprawiedliwienia dla niewykonania takiego wyroku przez organ w wyznaczonym terminie. Jednocześnie świadczy to o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. - zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku sąd może przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania Sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jednakże Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Sąd nie zdecydował się skorzystać z fakultatywnej kompetencji do przyznania Skarżącej od organu sumy pieniężnej zważywszy, że w prawomocnym wyroku Sądu przyznano już Skarżącej sumę pieniężną z tytułu gnuśności organu w wysokości 1100 zł. Nadto Sąd uznał, że jeżeli Skarżący poniósł wskutek niewykonania wyroku szkodę, to może skorzystać z instrumentów prawa cywilnego (art. 154 § 4 p.p.s.a.). Dlatego w tym zakresie skargę oddalono (punkt IV sentencji wyroku). O kosztach procesu zawartych w punkcie III sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skarg, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.