II GZ 387/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 300/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 300/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odmówił J. C. (dalej zwanemu "Skarżącym") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2020 r. o cofnięciu Skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi określonych klas, obrotu określonymi rodzajami broni i amunicji, obrotu określonymi wyrobami o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym oraz obrotu określoną technologią o takim przeznaczeniu, a także wytwarzania w procesie unieszkodliwiania (złomowania) określonych rodzajów broni i amunicji oraz określonych wyrobów o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym. WSA stwierdził, że Skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc że jej wykonanie wyrządzi mu znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ wykonywana przez niego działalność gospodarcza prowadzona jest w ramach spółki cywilnej, a jego wspólnik nie dysponuje koncesją na wykonywanie czynności, będących przedmiotem tej działalności. Skarżący stwierdził też, że wykonanie zaskarżonej decyzji uniemożliwi mu wykonywanie działalności objętej koncesją, a wręcz doprowadzi do jej zakończenia, ponieważ działalność ta wyczerpuje niemal w całości działalność zarobkową Skarżącego i jego wspólnika, a tym samym wykonanie decyzji wyrządzi Skarżącemu znaczną szkodę. Skarżący dodał, że wykonanie decyzji uniemożliwi mu realizację wcześniej zawartych umów i w konsekwencji doprowadzi do ich rozwiązania, co - w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji, która byłaby wykonana - spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem WSA, powodem wstrzymania wykonania decyzji nie może być obawa utraty możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w powyższym zakresie, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, bowiem to właśnie te stwierdzone nieprawidłowości były powodem wydania zaskarżonej decyzji. Wstrzymania wykonania decyzji nie uzasadnia również samo twierdzenie, że wykonanie decyzji uniemożliwi Skarżącemu realizację wcześniej zawartych umów, a w konsekwencji doprowadzi do ich rozwiązania. WSA podkreślił też, że nie jest wystarczające powołanie się na przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, lecz sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. WSA stwierdził, że Skarżący nie dołączył do wniosku dokumentów, z których wynikałaby jego obecna sytuacja finansowa i majątkowa, co uniemożliwia dokonanie oceny, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w postaci informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczących Skarżącego oraz R. J. (na okoliczność przedmiotu działalności gospodarczej), a także umowy (na okoliczność wykazania długoterminowych stosunków gospodarczych nawiązanych przez Skarżącego w związku z wykonywaniem przezeń działalności gospodarczej przy wykorzystywaniu koncesji). Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to jest naruszenie art. 61 § 3 ppsa przez przyjęcie, że warunkiem koniecznym ustalenia, że zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie przedmiotowej decyzji wyrządzi Skarżącemu znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki jest załączenie do wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji dokumentów, z których wynikałaby obecna sytuacja majątkowa Skarżącego, podczas gdy dokumenty te są zbędne dla wykazania tychże okoliczności, z uwagi na fakt, że z dokumentów wykazujących obecną sytuację majątkową Skarżącego nie sposób wywieść sytuacji finansowej Skarżącego, która powstanie w przyszłości wskutek wykonania przedmiotowej decyzji, toteż dokumenty te nie pozwalają na antycypację skutków finansowych przedmiotowej decyzji dla Skarżącego, zaś na antycypację taką pozwalają załączone do skargi na przedmiotową decyzję dokumenty w postaci informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczących Skarżącego oraz R. J., a także umowy, a których to dokumentów Sąd a quo nie rozpoznał, oraz przedmiotowa decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzji z [...] września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie cofnięcia Skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią. W zaskarżonym postanowieniu WSA uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa. Zdaniem WSA, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia brak możliwości prowadzenia działalności objętej koncesją, ani twierdzenie, że w razie wykonania decyzji nie będzie możliwe wywiązanie się przez Skarżącego z długoterminowych umów, które będą musiały zostać rozwiązane. Dokonana przez WSA ocena jest prawidłowa. WSA nie mógł zastosować ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Skarżący w istocie nie przedstawił dowodów ani argumentów, które wskazywałyby na zaistnienie w tej sprawie okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a okoliczności takie - wbrew twierdzeniom autora zażalenia - nie wynikają także z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym wyciągów z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczących Skarżącego oraz jego wspólnika, czy kopii zanonimizowanych umów dzierżawy zawartych przez Skarżącego i jego wspólnika z nieustalonym dzierżawcą, a dotyczących wydzierżawienia magazynu i placu z przeznaczeniem m.in. na przechowywanie materiałów wybuchowych, broni i amunicji. Ze znajdujących się w aktach informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że: 1) przeważająca działalność gospodarcza to działalność o kodzie PKD 74.90 (Pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niekwalifikowana), co jest kategorią dużo szerszą niż tylko działalność objęta cofniętą koncesją, 2) poza tym kodem przedsiębiorca zgłosił jeszcze kilkadziesiąt innych kodów PKD. Z dokumentów tych nie sposób wywieść, jaki jest rzeczywisty zakres i skala działalności gospodarczej Skarżącego, a w konsekwencji nie jest możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej obiektywnie może wyrządzić Skarżącemu szkodę, która byłaby znaczna lub może doprowadzić do skutków, które byłyby trudne do odwrócenia w razie późniejszego ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może uzasadniać sam brak możliwości kontynuowania przez Skarżącego dotychczasowej działalności objętej cofniętą koncesją. Zastosowanie ochrony tymczasowej byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby Skarżący wskazał okoliczności i dowody, które uprawdopodabniałyby, że rzeczywiście zaprzestanie dotychczasowej działalności w zakresie objętym cofniętą koncesją (jako skutek wykonania zaskarżonej decyzji) może wywołać u Skarżącego znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Z kolei dla oceny, czy wskazywana szkoda (jako kategoria majątkowa) byłaby w przypadku Skarżącego "znaczna", konieczne jest porównanie aktualnej kondycji finansowej i stanu majątkowego Skarżącego z potencjalnym, prawdopodobnym stanem, jaki nastąpiłby w razie wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sprawie nie jest to możliwe, skoro Skarżący nie załączył dokumentów obrazujących jego aktualną sytuację majątkową, na co trafnie zwrócił uwagę WSA. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki mogłyby mieć związek z brakiem możliwości wykonania przez Skarżącego wskazanych w toku postępowania umów dzierżawy, skoro z uwagi na zanonimizowanie tych dokumentów Sąd nie ma możliwości ustalenia, z jakimi kosztami dla Skarżącego wiązałaby się ewentualna konieczność rozwiązania tych umów (zresztą kosztów tych nie można byłoby odnieść do kondycji finansowej Skarżącego, skoro nie została ona przedstawiona). Brak wiedzy sądu w tym zakresie nie pozwalał na ocenę spełnienia w tej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określonych w art. 61 § 3 ppsa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie. PG