II OSK 485/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 89/20 w sprawie ze skargi T.P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 22 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 89/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również "T.P." lub "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również "GINB") z [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. T.P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady działania w imię praworządności. Wnosząca skargę kasacyjną wywiodła, że zaskarżona decyzja w powiązaniu z wcześniejszymi rozstrzygnięciami odmawiającymi wznowienia postępowania w sprawie doprowadziła do sytuacji, w której strona składająca oczywiście fałszywe oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ponosi żadnych konsekwencji, a przeciwnie - uzyskuje żądaną decyzję budowlaną i na podstawie swojego fałszywego oświadczenia bez przeszkód realizuje inwestycję, korzystając przy tym z cudzej nieruchomości, do której nie ma żadnego tytułu. T.P. stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak wcześniej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że złożenie fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Zapomniał jednak, podobnie jak zapomniał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że starania skarżącej o wznowienie postępowania zakończyły się niepowodzeniem wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r. sygn. II OSK 1913/15 o oddaleniu skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1576/14 ze skargi T.P. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Spółka zwróciła uwagę, że organy administracji i sądy orzekające w sprawie wznowienia postępowania stwierdzały, że fakt złożenia przez O.S. sp. z o.o. fałszywego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie może być podstawą wznowienia postępowania z wniosku T.P., bowiem T.P. nie była stroną postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Tymczasem, żaden z organów administracji, pomimo wykazania bez żadnych wątpliwości faktu złożenia przez O.S. sp. z o.o. fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem, nie uznał za zasadne podjęcia działań w celu wznowienia postępowania z urzędu. W ten sposób, jak skonstatowała Spółka, nie doszło ani do wznowienia postępowania, ani do stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę pomimo braku prawa dysponowania przez spółkę O.S. sp. z o.o. nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w opisanych okolicznościach powstał swoisty instruktaż dla inwestorów, aby zamiast uciążliwych nieraz rozmów z właścicielami nieruchomości składać fałszywe oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem, za które nie będą ponosić żadnej odpowiedzialności, a planowana inwestycja będzie realizowana na cudzej nieruchomości bez zbędnych uzgodnień i podobnych komplikacji; b. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o oczywiście nieprawdziwe (co potwierdzono w postępowaniu karnym) oświadczenie wnioskodawcy o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie powoduje nieważności decyzji; 2. prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz strony, która złożyła fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, T.P. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez zmianę decyzji GINB z [...] 2019 r. znak: [...] i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] 2019 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty D. z [...] 2013 r. znak: [...]; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przypisanych. Wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła ponadto, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. I T.P. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. "poprzez rażące naruszenie zasady działania w imię praworządności", a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o oczywiście nieprawdziwe oświadczenie wnioskodawcy o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nieprawdziwość oświadczenia potwierdzono w postępowaniu karnym), nie powoduje nieważności decyzji". Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, co następuje. 1. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz dokonuje kontroli, czy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją (postanowieniem) przepisy te prawidłowo zastosowały organy administracji. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga zatem powiązania przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami P.p.s.a., czego autor skargi kasacyjnej zaniechał. 2. Przyjmując jednak nawet, że intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie wadliwości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, która polegać miała na niedostrzeżeniu naruszenia przez GINB przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącymi mieć istotny wpływ na wynika sprawy (co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowałoby Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji), należy zauważyć, że art. 7 i art. 8 K.p.a. zawierają normy statuujące zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1) oraz zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 § 2). Są to przepisy zamieszczone w rozdziale 2 K.p.a. "Zasady ogólne". 3. Powołanie w podstawie kasacyjnej przepisów zawierających zasady ogólne postępowania administracyjnego, bez powiązania z przepisami K.p.a., które konkretyzują te zasady w postaci określonych obowiązków organów w toku postępowania administracyjnego, wymaga wykazania, dlaczego w toku tego postępowania organy administracji publicznej dopuściły się tak kardynalnych uchybień procesowych, aby samoistnie naruszyć te przepisy. Takiego uzasadnienia nie zawiera skarga kasacyjna wniesiona przez T.P.. 4. Podstawę prawną wydania decyzji Starosty D. będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] 2019 r. znak: [...] stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – stan prawny na 17 maja 2013 r.). Zgodnie z nim organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. to – złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane 5. W uzasadnieniu decyzji z [...] 2019 r. GINB stwierdził, że O.S. sp. z o.o. złożyła niebudzące wątpliwości oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. GINB nie wykluczył możliwości badania zgodności takiego oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym, niemniej tylko w takiej sytuacji, gdy budzi ono uzasadnione wątpliwości. Następnie GINB stwierdził, że Starosta D. nie miał jednak uzasadnionych podstaw, by zakładać, że oświadczenie inwestora nie jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. 6. .P., po pierwsze, stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów procedury, której Sąd ten nie stosował, a po drugie, ograniczając podstawę kasacyjną do norm zawierających zasady ogólne postępowania administracyjnego, uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym prawidłowość weryfikacji przez Sąd pierwszej instancji ustalenia przez GINB stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej poza zakresem podstaw kasacyjnych pozostawił bowiem normy proceduralne określające szczegółowe obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy"), art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. ("Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem") oraz art. 80 K.p.a. ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). 7. W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jakiejkolwiek prawnie uzasadnionej argumentacji, która mogłaby doprowadzić do wniosku, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, błędnie akceptując zignorowanie przez GINB dowodów dołączonych przez T.P. sp. z o.o. do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. z [...] 2013 r. znak: [...], które – jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] 2019 r. – zostały uznane za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. 8. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy zaznaczyć, że w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] 2019 r. znak: [...] weryfikowano – pod względem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. - decyzję Starosty [...] 2013 r. znak: [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę, a nie decyzję tego organu administracji z [...] 2008 r. nr [...], którą udzielił T.P. S.A. pozwolenia na budowę. W stosunku do drugiej z wymienionych decyzji wnosząca skargę kasacyjną nie podawała w wątpliwość oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o oczywiście nieprawdziwe oświadczenie wnioskodawcy o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...) nie powoduje nieważności decyzji", nie może zatem w żadnym razie prowadzić do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności nie dotyczyła wszakże pozwolenia na budowę, tylko wydanej ponad cztery lata później decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej i doprecyzowywać wykazywanych przez stronę, reprezentowaną przecież przez profesjonalistę, naruszeń prawa. Nie ma też uprawnień, by uzupełniać lub poprawiać formułowaną w skardze kasacyjnej argumentację. II Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie podważono zaakceptowanych przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie ustaleń faktycznych, które GINB uznał za kluczowe dla wyjaśniania sprawy, nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. 1. Sąd pierwszej instancji, na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że słusznie wywiódł organ odwoławczy, że w aktach postępowania zwykłego znajduje się m.in. oświadczenie O.S. sp. z o.o. z [...] 2013 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na cele budowlane. Na stronie 10 uzasadnienia wyroku Sąd zauważył natomiast, że wyjątkowo, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wątpliwości co do zgodności oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym powinien podjąć działania mające służyć wyjaśnieniu tej kwestii. Sąd stwierdził jednak dalej, że skoro organy nie stwierdziły, że w sprawie zachodzą takie okoliczności, nie można było stwierdzić, że uchybiły przepisom P.b. opierając się na treści oświadczenia. 2. Analiza akt sprawy wskazuje, że znajduje się w nich oświadczenie O.S. sp. z o.o. z [...] 2013 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na cele budowlane. 3. W tej sytuacji, jako że T.P. nie zarzuciła naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związku z powołanymi wyżej przepisami K.p.a. określającymi powinności organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, nie było podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. III Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.