II OSK 39/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. U. i M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 451/21 w sprawie ze skargi D. J. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 stycznia 2021 r. nr IFXIV.7840.9.64.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 września 2021 r., II SA/Gl 451/21, w wyniku rozpoznania skargi D. J. i M. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z 26 stycznia 2021 r., nr IFXIV.7840.9.64.2020 uchylającą w całości wyniku rozpatrzenia odwołania B. U. i M. U. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: k.p.a., decyzję Starosty Gliwickiego z 5 maja 2017 r., nr 323/17 oraz orzekającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu prowadzonego przed organem I instancji postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] - oddalił skargę w części dotyczącej uchylenia ww. decyzji Starosty Gliwickiego z 6 maja 2017 r. (pkt 1.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego (pkt 2.), zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (pkt 3.). B. U. i M. U. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w części, tj. w zakresie jego punktu 2, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z 26 stycznia 2021 r. w części dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, zamiast oddalenia skargi w całości, albowiem zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., poprzez uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z 26 stycznia 2021 r. w części dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, podczas gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej i jego kontynuowania w ramach postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2. i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wymieniając elementy składowe skargi kasacyjnej, ustawodawca określił, że powinna ona zawierać wskazanie, czy orzeczenie zaskarżone zostaje w całości czy w części (art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a także odpowiadający zakresowi zaskarżenia wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Powyższe elementy precyzują, że skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko określonemu rozstrzygnięciu, które zostało zamieszczone przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu. Wymaga równocześnie zauważenia, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia, które jako nieobjęte środkiem zaskarżenia z upływem terminu zaskarżenia staną się prawomocne (art. 168 § 3 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie punktu 2., w którym Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z 26 stycznia 2021 r. "w części dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego", odstępując od zaskarżenia rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 1. wyroku, które stosownie do postanowień art. 168 § 3 p.p.s.a. stało się prawomocne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie zakresu zaskarżenia skargi kasacyjnej w ten sposób, że kontroli instancyjnej skarżący kasacyjnie poddali wyłącznie rozstrzygnięcie przesądzające kwestię następstw, jakie wywołało wyeliminowanie z obrotu prawnego udzielonego skarżącym pozwolenia ma budowę, jest wadliwe. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje określenie zakresu zaskarżenia wyroku przez skarżących kasacyjnie w nawiązaniu do formy rozstrzygnięcia przyjętej przez Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu, jak i fakt, że jedynie z zagadnieniem rozstrzygniętym w punkcie 2. wyroku skarżący kasacyjnie łączą, jak należy przyjąć, naruszenie swojego interesu prawnego, albowiem oddalenie przez Sąd skargi na zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty Gliwickiego wpisuje się w zapatrywanie dotyczące oceny zachowania organu prezentowane przez nich w toku postępowania. W kontrolowanej sprawie Wojewoda Śląski oparł się na ustaleniu, że rozpoczęcie przez skarżących robót budowlanych w następstwie wydania dziennika budowy na podstawie udzielonego przez Starostę Gliwickiego pozwolenia na budowę, któremu w następstwie weryfikacji charakteru podania skarżących kasacyjnie z 19 maja 2020 r. nie można było nadać charakteru ostatecznego, uniemożliwia w toku instancji rozpatrzenie sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli powyższe stanowisko nie zasługiwało, zdaniem Sądu I instancji, na aprobatę, kontrola legalności tego aktu powinna prowadzić do jego uchylenia w całości. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że orzeczenie, którym sąd oddala skargę na zaskarżoną decyzję w części, w jakiej organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, a zarazem uchyla kontrolowaną decyzję w zakresie, w jakim organ odwoławczy zdecydował o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji, pozostaje nieprawidłowe. Pomija ono bowiem charakter zagadnienia, którego dotyczą oba rozstrzygnięcia sądu i nie respektuje założeń, które przyświecały ustawodawcy przy wiążącym jego uregulowaniu w k.p.a. Skorzystanie przez organ odwoławczy z przyznanej mu w art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. kompetencji do uchylenia decyzji podjętej przez organ I instancji wiąże się z ciążącym na organie odwoławczym równoczesnym obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź zakończenia postępowania w inny sposób, co realizuje się w umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) albo w przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Przyjęty przez ustawodawcę model postępowania odwoławczego nie przewiduje zatem możliwości wydania decyzji wyłącznie uchylającej decyzję organu I instancji bez przesądzenia co powinno się dziać z postępowaniem prowadzonym w sprawie (por. K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019, s. 114 i n.). Tą regułą niewątpliwie jest związany również sąd administracyjny w toku rozpatrywania skargi na decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co przekłada się na niedopuszczalność nadania orzeczeniu uchylającemu zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. formy, która ujmuje w odmienny sposób niedającą się rozdzielić kompetencję przyznaną organowi odwoławczemu do wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1-2 k.p.a. Przypisanie Sądowi I instancji przez skarżących kasacyjnie błędu w toku kontroli legalności decyzji Wojewody Śląskiego powinno znajdować swój wyraz w zaskarżeniu wyroku w całości, z czym korespondowałoby zakwestionowanie przez skarżących kasacyjnie oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji w wyroku odnośnie do braku podstaw do traktowania postępowania prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Przy czym skuteczne podważenie stanowiska interpretacyjnego, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, w zakresie dopuszczającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) w odniesieniu do rozpoczętej przez skarżących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie mogło być ograniczone do postawienia Sądowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który mógłby podlegać konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka 2019, s. 730). O tym, czy taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej przez organ administracji publicznej sprawie, przesądza treść przepisów prawa materialnego określających warunki przyznania stronie postępowania uprawnienia lub nałożenia na nią obowiązku. Znaczenie procesowe powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 105 § 1 k.p.a. ogranicza się wyłącznie do potwierdzenia, że następstwem stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania powinno być jego umorzenie, co powoduje, iż wykazanie, że taki skutek w sprawie nastąpił powinno łączyć się z powołaniem w skardze kasacyjnej tych przepisów prawa materialnego, które uniemożliwiają wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skarżący kasacyjnie tego rodzaju regulacji materialnoprawnej w podstawie złożonej skardze kasacyjnej tymczasem nie powołali. Niewątpliwie nie można do niej zaliczyć wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 51 p.b., którego naruszenie skarżący kasacyjnie wiążą z ogólnym przekonaniem, że prowadzenie budowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie stała się ostateczna, skutkuje koniecznością wdrożenia w każdym przypadku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b. Zgodzić się trzeba z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że jakkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dał należytego wyrazu znaczeniu normatywnemu art. 37 ust. 2 p.b., to uznać należy, iż przez pryzmat powyższego przepisu oraz art. 130 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. może zostać określona sytuacja prawna skarżących jako inwestorów. Tenże wniosek opiera się na przyjęciu, że z art. 37 ust. 2 p.b. wynika dopuszczalność wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku robót budowlanych, gdy zaczęły być one realizowane przez inwestora na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone, co dyspozycją ww. przepisu pozwala objąć te wszystkie przypadki, gdy inwestorowi nie da się postawić zarzutu wykonywania robót budowlanych nielegalnie. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej nie miał podstaw, by to ogólne zapatrywanie podważyć. Niezamieszczenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie pozwala organom orzekającym w sprawie przez pryzmat stanowiska zajętego przez Sąd I instancji określić następstw, jakie wywołuje uprawomocnienie się rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2. wyroku. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest wyjaśnić, że sytuacja procesowa, jaką wytworzyło rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z 26 stycznia 2021 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty Gliwickiego z 6 maja 2017 r. wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego - pomimo niezgodności z normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - prowadzi do zamknięcia organowi odwoławczemu drogi do wydania w toku instancji decyzji, w której doszłoby do ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących. Wobec obowiązywania w obrocie prawnym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, przy braku zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, przy niemożności traktowania tego postępowania jako bezprzedmiotowego, rzeczą Starosty Gliwickiego, jak należy przyjąć, powinno być więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie wskazanego wniosku. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.