II SA/Ol 765/24

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego poprzez demontaż świetlnej reklamy na froncie budynku 1) uchyla pkt 1. i 2. zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") w pkt 1 decyzji z 29 maja 2024 r. nałożył na właściciela budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce [...] obowiązek demontażu świetlnej reklamy piwa [...] znajdującej się na froncie ww. budynku z instalacją zasilającą tę reklamę, w terminie do 31 lipca 2024 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i w pkt 2 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, to jest w przedmiocie instalacji piecyka na paliwo stałe wykonanego w lokalu usługowym [...]. W uzasadnieniu podał, że podczas kontroli 9 listopada 2023 r. ustalił, że piec na paliwo stałe w lokalu [...], użytkowanym przez A.M. (dalej: "skarżący") na podstawie umowy najmu, został zainstalowany w ramach rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu w 1996 r. Rozbudowę potwierdziło pismo Urzędu Miasta [...] z 4 stycznia 1996 r. o przyjęciu zgłoszenia do użytku powiększonego lokalu po adaptacji części pomieszczeń gospodarczych w ww. budynku. PINB zaznaczył, że budynek wpisano do rejestru zabytków w 2008 r. Stwierdził, że roboty budowlane i wyposażenie budynku wykonane przed tym okresem istniały w dacie wpisu i były powiązane z ww. budynkiem. Zaznaczył, że Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny [...] poinformował 20 marca 2024 r., że wydał decyzję, w której nie zgłosił sprzeciwu w sprawie dopuszczenia pomieszczeń lokalu do użytkowania pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych oraz że lokal jest objęty bieżącym nadzorem sanitarnym. Dodał, że brak jest uzasadnienia do zaklasyfikowania przedmiotowego piecyka do urządzeń, których zastosowanie w lokalach gastronomicznych uzależnione byłoby od zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Mając na uwadze powyższe PINB uznał, że z uwagi na pozostające w obiegu prawnym decyzje, należało umorzyć postępowanie w powyższym zakresie. PINB wskazał ponadto, że świadek i skarżący stwierdzili, że znajdująca się na froncie budynku reklama piwa [...] jest jednym z czterech punktów świetlnych reklamujących lokal od strony ul. [...], o których mowa w umowie najmu tego lokalu. Świadek wyjaśnił, że reklama ta została zamocowana w miejscu wiszącej uprzednio reklamy piwa [...], a wcześniej - reklam innych browarów. Świadek zeznał, że reklama ta była podłączona do instalacji elektrycznej pochodzącej od reklamy piwa [...]. Instalacja była wykonana przed zmianą właściciela budynku. Przebiegała od lokalu [...], przez lokal mieszkalny na parterze i następnie na zewnątrz do reklamy. Z uwagi na kilkukrotne przerwanie przewodu zasilającego w lokalu mieszkalnym [...], skarżący wykonał zasilanie tej reklamy na zewnątrz budynku od punktu świetlnego nad wejściem do lokalu. PINB stwierdził, że zapis w umowie najmu lokalu nr [...], mówiący o szyldzie świetlnym reklamującym lokal na zewnątrz, nie odnosi się do przedmiotowej reklamy. Z pisma właściciela budynku z 16 października 2023 r. wynika, że nie wyraził on zgody na montaż tej reklamy i wykonania zasilającej ją instalacji na elewacji frontowej. PINB stwierdził, że roboty budowlane były wykonane bez uzgodnienia również z Warmińsko-Mazurskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej: "WKZ") i bez pozwolenia na budowę. Dodał, że skarżący wyjaśnił, że reklama piwa na froncie budynku została wykonana w 1991 r. w ramach prac budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń piwnicznych na piwiarnię, a ww. budynek wpisano do rejestru zabytków w 2008 r. Do pisma zostały dołączone kopie dwóch fotografii z kartoteki zabytków z widoczną reklamą świetlną piwa. PINB ocenił, że obecnie zamontowana reklama piwa jest posadowiona w innym miejscu, ma inny wygląd i sposób mocowania niż reklama na fotografiach z kartoteki zabytków. Reklama ta została zamontowana w 2022 r., a więc po dacie wpisania obiektu do rejestru zabytków. Dodał, że w piśmie z 27 lutego 2024 r. WKZ poinformował, że nie posiada kompetencji do zajmowania stanowiska w kwestii prac już zrealizowanych przy zabytku, lecz generalnie aprobuje jedynie reklamy związane z podstawowym oznakowaniem działalności gospodarczej, co nie obejmuje reklamy marki napoju, zatem umieszczona obecnie reklama nie zyskałaby akceptacji WKZ. PINB stwierdził, że ze względu na brak zgody właściciela budynku i nieakceptowalną dla WKZ zamontowaną formę reklamy, brak było możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w obrębie i na potrzeby lokalu usługowego [...]. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił, że PINB nie ustosunkował się do jego wniosku o rozszerzenie zakresu postępowania o inne naruszenia, które miały miejsce w tym samym budynku i zasadne byłoby zbadanie ich w jednym postępowaniu. Zarzucił też PINB naruszenie art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez uchybienie zasadzie prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") - w pkt. 1 decyzji 25 lipca z 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości, - w pkt. 2 nałożył na właściciela budynku obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego przez demontaż świetlnej reklamy piwa [...] na froncie ww. budynku z instalacją zasilającą tę reklamę, - w pkt. 3 umorzył postępowanie w zakresie instalacji piecyka na paliwo stałe w lokalu nr 1U. W uzasadnieniu decyzji WINB wywiódł, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm., dalej: "ustawa", "p.b."), a także art. 51 ust. 7, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Zaznaczył, że przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., są nie tylko przepisy tej ustawy. WINB stwierdził, że z pisma właściciela budynku z 16 października 2023 r. wynika wprost, że nie wyraził on zgody na wykonanie montażu przedmiotowej reklamy świetlnej na froncie budynku ani instalacji zasilającej tę reklamę. Ponadto wskazał, że WKZ poinformował w piśmie z 27 lutego 2024 r., że inwestor nie występował zgodę na wykonanie przedmiotowych robót, a umieszczona obecnie reklama nie zyskałaby akceptacji WKZ. Mając to na uwadze, WINB ocenił, że zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Podkreślił, że brak zgody właściciela budynku i brak uzgodnień z WKZ obligowały organ nadzoru budowlanego do nakazania demontażu reklamy z instalacją zasilającą tę reklamę. Zaznaczył ponadto, że PINB ocenił prace prowadzone w lokalach mieszkalnych w ww. budynku (kontrola obiektu 22 lutego 2023 r.) i w ustawowym terminie, pismem z 28 lutego 2023 r. udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego, informując o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i braku podstaw do rozszerzenia niniejszego postępowania o wskazane roboty. Po złożeniu kolejnego pisma z 1 marca 2023 r. skarżący otrzymał od PINB zawiadomienie z 22 maja 2023 r. o podtrzymaniu stanowiska organu przedstawionego w ww. piśmie. W pismach z 4 grudnia 2023 r. i 25 stycznia 2024 r skarżący również wskazywał na ww. sprawę, dlatego PINB pismem z 15 lutego 2024 r. podtrzymał stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania. WINB wyjaśnił, że art. 53a ust. 1 p.b. wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach dotyczącej legalności i prawidłowości robót budowlanych na wniosek, za wyjątkiem uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Dodał, że wydanie zawiadomienia o sposobie rozpoznania wniosku było prawidłowe. W złożonej skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił, że choć informował o prowadzeniu robót budowlanych w ww. budynku bez stosownych zezwoleń Urząd Miasta i WKZ, nie podjęto stosownych działań. W tej sytuacji skarżący skierował pisma również do PINB, lecz bezskutecznie. Nie podzielił oceny organu nadzoru budowlanego, że zerwanie podłóg, usunięcie polepy, montaż nowych podłóg i izolacji stropu, demontaż i wymiana instalacji wodnokanalizacyjnych oraz demontaż i wymiana instalacji centralnego ogrzewania w budynku, objęte były pozwoleniem na budowę. Skarżący zarzucił, że roboty te zostały wykonane przed wydaniem stosownego zezwolenia. Stwierdził, że organy administracji naruszyły w tej sprawie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9,12 § 1 k.p.a. Ponadto naruszono art. 35 § 1 k.p.a. , a także art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego i brak odniesienia się do jego twierdzeń. Mimo istnienia podstaw faktycznej i prawnej, z uchybieniem art. 61 § 1 i art. 7b oraz art. 81 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowanego nie wszczął postępowania w sprawie tych robót. Skarżący nie podzielił ponadto argumentacji organów obu instancji dotyczącej oceny stanowiska zajętego przez WKZ i oceny umowy najmu. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, a także o stwierdzenie bezczynności bądź przewlekłego postępowania PINB w zakresie kontroli w ww. budynku oraz stwierdzenie bezczynności bądź przewlekłego postępowania w zakresie obowiązków nadzorczych WINB w związku z zarzuconą PINB bezczynnością bądź przewlekłym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. W piśmie z 7 października 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z wydruku wiadomości elektronicznej z 23 stycznia 2024 r. na okoliczność terminu wykonania robót budowlanych, które zakwestionował w skardze. Na rozprawie 10 grudnia 2024 r. skarżący poparł skargę. Podkreślił, że organ uwzględnił tylko rację właściciela budynku, pomijając dowody przedłożone przez skarżącego. Wskazał nadto, że zaskarża decyzję co do jej punktu 1 i 2 i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W decyzji tej WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie było podstawy faktycznej i prawnej do wydania nakazów w zakresie dotyczącym instalacji piecyka na paliwo stałe w lokalu usługowym nr [...] oraz że takie podstawy istniały w odniesieniu do zamontowanej na elewacji frontowej budynku świetlnej reklamy piwa [...] i instalacji zasilającej tę reklamę. WINB, że stwierdził, że właściciel budynku nie wyraził zgody na wykonanie przedmiotowych robót w piśmie z 16 października 2023 r., a ponadto WKZ poinformował w piśmie z 27 lutego 2024 r., że inwestor nie występował o zgodę na wykonanie przedmiotowych robót, a umieszczony obecnie semafor reklamowy nie zyskałby akceptacji tutejszego WKZ. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W art. 77 § 1 k.p.a. przewidziano, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotne jest jednocześnie, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, która to reguła zawarta jest w art. 80 k.p.a. Tym samym, organ administracji ma obowiązek nie tylko zgromadzenia materiału dowodowego odnoszącego się do okoliczności, które mają znaczenie w świetle przepisów prawa materialnego regulujących badaną przez ten organ kwestię administracyjnoprawną, lecz również obowiązek prawidłowej oceny całości tego materiału dowodowego. W § 1 ust. 3 umowy najmu lokalu usługowego nr [...] z 5 marca 2019 r. stwierdzono, że: "w wyniku rozbudowy, przebudowy i podziału lokalu niemieszkalnego opisanego w punkcie 1, będzie on obejmował istnienie czterech punktów świetlnych reklamujących lokal na zewnątrz od strony [...] (reklama na szczycie budynku, oświetlenie menu przy wejściu do lokalu, lampa nad wejściem do lokalu, szyld świetlny nad wejściem do lokalu kończący się min. 35 centymetrów od okien parteru)". Z akt sprawie nie wynika, aby umowa ta została rozwiązana lub zmieniona w ww. zakresie. Trudno zatem uznać za zasadny wniosek organów obu instancji, że właściciel budynku nie wyraził zgody na umieszczenie przedmiotowej reklamy na elewacji frontowej, skoro taka zgoda wynika wprost z umowy łączącej inwestora z właścicielem budynku. Ocena PINB, że nie jest to reklama, o której mowa w ww. umowie nie jest uzasadniona i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ww. umowie mowa jest o "punktach świetlnych reklamujących lokal", przy czym nie doprecyzowano, że przez reklamy lokalu należy rozumieć np. wyłącznie szyldy z jego nazwą lub o konkretnej treści. Strony umowy wskazały ogólnie, że są to: reklama, oświetlenie menu przy wejściu do lokalu, lampa nad wejściem do lokalu i szyld świetlny nad wejściem do lokalu. Zapisy te pozwalają na ocenę, że przedmiotowa reklama świetlna z nazwą piwa jest jednym z "punktów świetlnych reklamujących lokal". Ponadto, okoliczności, że wygląd i treść reklamy świetlnej są odmienne od wyglądu i treści semafora reklamowego z kartoteki zabytków i że obie reklamy nie zostały, zdaniem PINB, zamontowane w identycznym miejscu na elewacji również nie mają znaczenia w sprawie. Zauważyć należy, że z kopii zdjęć z kartoteki zabytków, przedłożonych przez skarżącego przy piśmie z 13 stycznia 2024 r. nie wynika data ich wykonania, zaś jak podał skarżący (czego nie zakwestionowały organy nadzoru budowlanego) skarżący zamontował sporną reklamę świetlną w 1991 r. Dodać należy, że jak wynika z pisma skarżącego z 4 grudnia 2023 r. i załączonych do niego zdjęć frontu budynku, wynika, że na części frontu budynku, gdzie zamontowana jest obecna reklama, już w latach 70. XX wieku był zamontowany szyld reklamowy. Nadto, przedmiotowy budynek został wpisami do rejestru zabytków w 2008 r., a więc gdy była już na nim zainstalowana reklama świetlna przez skarżącego. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały się za związane ogólną uwagą WKZ zawartą w piśmie z 27 lutego 2024 r. Podkreślić należy, że WKZ nie rozpoznawał sprawy montażu nowej reklamy na ww. budynku i nie wydał żadnej decyzji w tym przedmiocie, a w szczególności decyzji ostatecznej i prawomocnej. Z ww. pisma wynika jedynie opinia WKZ, oparta na praktyce tego organu, że "generalnie" aprobuje jedynie oznakowanie reklamowe związane z podstawowym oznakowaniem działalności gospodarczej i sporny semafor reklamowy "nie uzyskałby akceptacji" WKZ. Zauważyć na marginesie można, że z powyższej uwagi wynika, że WKZ nie wyklucza dopuszczenia oznakowań reklamowych o innej, niż wskazana, treści. Jako podstawę materialnoprawną obu decyzji organy nadzoru budowlanego o powołały art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że nałożony obowiązek mieści się w hipotezie cytowanej normy prawnej. Tym samym niezasadnie nałożono sporny obowiązek na właściciela budynku. Prawidłowo natomiast WINB poinformował skarżącego, że art. 53a ust. 1 p.b., przewidujący, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu, co do zasady wyklucza możliwość wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawach dot. legalności i prawidłowości robót budowlanych (z wyłączeniem uproszczonego postępowania legalizacyjnego). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Sąd nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącego dowodu z dokumentu, gdyż nie stwierdził w sprawie istotnych wątpliwości, do wyjaśnienia których byłoby niezbędne przeprowadzenie tego dowodu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił pkt. 1 i 2 zaskarżonej decyzji ( wywiedziona skarga nie obejmowała swym zakresem punktu 3 zaskarżonej decyzji ) O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.