IV SAB/Wr 952/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: R. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 23 IX 2023 r. (nadaną w dniu 24 IX 2024 r.) R. S. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu z wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 3 IX 2024 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w wyżej opisanym zakresie. Pismem z dnia 17 IX 2024 r. strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania zaświadczenia w terminie 7 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Nadmienił, że w sprawach dotyczących zaświadczeń wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Nadto przepisy szczególne przewidują zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców. Powołał się również na bardzo dużą ilość spraw dotyczących zezwoleń dla cudzoziemców, co znacznie opóźnia rozpatrywanie wniosków. Postanowieniem z dnia 20 IX 2024 r. (SOC-PCII.6151.1.3508.2024.O.EKu), nadanym w dniu 25 IX 2024 r., organ rozpatrzył wniosek i odmówił wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należało odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako "ppsa". Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. orzeczenia NSA: z 7 V 2019 r., I OSK 891/19 i z 5 II 1999 r., I SAB 90/98 – publ. CBOSA). Sąd nie stwierdził też podstaw do odrzucenia skargi w związku z wydaniem w dniu 20 IX 2024 r. (a więc przed wniesieniem skargi) postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. W okolicznościach sprawy postanowienie to nadano w dniu 25 IX 2024 r. i doręczono stronie skarżącej w dniu 30 IX 2024 r., podczas gdy skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 24 IX 2024 r. (data nadania skargi w placówce wyznaczonego operatora). Nie można więc uznać, że wystąpił tu przypadek wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu zakończeniu postępowania. Sąd podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że byt prawny decyzji i postanowienia rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie orzeczenia. Nie można zatem przyjąć, że samo podjęcie orzeczenia jest jego wprowadzeniem do obrotu prawnego. Dla oceny, czy doszło do bezczynności lub przewlekłości organu administracji znaczenie ma nie tylko data wydania (sporządzenia) orzeczenia, ale też data jego wysłania i doręczenia (podobnie zob. wyrok NSA z 28 VI 2019 r., II OSK 641/19, publ. CBOSA). Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako "kpa" -"bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7. dni. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu powołującego się na zawieszenie terminu załatwienia sprawy mocą ustawy z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.). Przepis art. 100d tej ustawy dotyczy wyłącznie spraw wymienionych enumeratywnie w ust. 1, a więc dotyczących zezwoleń na: pobyt czasowy, pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Nie ma wśród nich spraw w przedmiocie wydania zaświadczenia, unormowanych w dziale VII kpa. W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności. Od momentu złożenia wniosku o zaświadczenie (wpływ do organu w dniu 3 IX 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (nadana w dniu 24 IX 2024 r.) minęło bowiem 21 dni. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że organ działał w warunkach 14-dniowej bezczynności, przekraczającej termin załatwienia wniosku wyznaczony w art. 217 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku o zaświadczenie (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro organ rozpatrzył już ten wniosek. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do działania byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do rozpatrzenia wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do jego wydania, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu rozstrzygnięcia organu, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17 - publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę znane powszechnie dane związane ze znaczną ilością spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców i wynikające z tego obciążenie pracowników organu, opóźnienie rzędu 14. dni nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.