II OSK 1467/21

SENTENCJA Dnia 12 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1063/20, oddalił skargę Miasta [....] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 30 kwietnia 2020 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] z 7 lutego 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku hotelowego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ulic [...] i [...] w W. z tego powodu, że odwołanie zostało wniesione przez organ administracji, który wydał decyzję. W skardze kasacyjnej [...] przytoczyło podstawy kasacyjne, w których zarzuciło naruszenie: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, iż Prezydent [....] nie działa jako reprezentujący [...], tj. właściciel nieruchomości, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję z 7 lutego 2020 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent [...] nie działa jako reprezentujący [...], tj. właściciel nieruchomości, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję z 7 lutego 2020 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] nie może być stroną postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organem administracji architektoniczno-budowlanej jest Prezydent [...] wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście, a tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Zarządu Mienia [...] "na postanowienie Wojewody Mazowieckiego o numerze [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Prezydent [...] wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno-budowlany nie może zarazem realizować w tymże postępowaniu ochrony interesu [...], wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] "na postanowienie Wojewody Mazowieckiego o numerze [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez Prezydenta [...] zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez Prezydenta [...] zadań przynależnych gminie ([...]), a tym samym uznanie za niedopuszczalne odwołanie Zarządu Mienia [...] na decyzję Prezydenta [...] z 7 lutego 2020 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się rozprawy. [...] sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Występująca w rozpoznawanej sprawie sytuacja, sprowadzająca się do tego, że organ administracji właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, którego interesu prawnego lub uprawnienia może dotyczyć ta decyzja, nie jest wyraźnie uregulowana w przepisach prawa. W związku z tym należy się odwołać do orzecznictwa, zwłaszcza uchwał NSA, w których rozstrzygano podobne zagadnienie występujące na tle innych przepisów administracyjnego prawa materialnego, przede wszystkim zaś do zasadniczej i ogólnej myśli wyrażonej w tych uchwałach, mianowicie tezy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Taka zasada wynika przede wszystkim z uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/1519, oraz z powołanych w jej uzasadnieniu uchwał z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, i z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Jednym z motywów przyjętego stanowiska jest pogląd, według którego w przypadku powierzenia na mocy ustawy organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej, interes prawny lub uprawnienie tej jednostki, których postępowanie administracyjne prowadzone w celu wydania tej decyzji mogłoby dotyczyć, będą chronione przez ten właśnie organ administracji. Oczywiście ochrona ta musi mieścić się w granicach prawa, gdyż niezależnie od tego, czy organ jednostki samorządu terytorialnego działa jako organ administracji publicznej, czy też jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego jest on zobowiązany działać zgodnie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z powyższego wynika, że niezasadne są zasadnicze podstawy kasacyjne podniesione w rozpoznawanej sprawie, mianowicie podstawy zawierające zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Fakt, że wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nieruchomości, która stanowi przedmiot własności [...], w tym znaczeniu, że działka nr [...], której właścicielem jest [...], znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej na działkach nr [...] i [...] inwestycji, nie ma istotnego znaczenia. Oznacza on jedynie tyle, że gdyby tę decyzję wydawał inny organ administracji niż Prezydent [...], to [...] mogłoby być stroną postępowania, w którym ta decyzja została wydana. Jednakże skoro Prezydent [...] był właściwy do wydania decyzji, to [...] "straciło" możliwość bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym miała być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Miasto [...] nie utraciło przy tym możliwości obrony swego interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż interes ten i uprawnienie są chronione (oczywiście w granicach prawa) przez to, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie organem administracji właściwym do wydania decyzji. Jest tak niezależnie od tego, że Prezydent [...] wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę dlatego, że jest organem wykonawczym miasta na prawach powiatu i w związku z tym na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) pełni funkcję starosty, który co do zasady, zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. Dla wyżej sformułowanej oceny nie ma też znaczenia, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] zostało podpisane przez Dyrektora Zarządu Mienia [...], czyli osobę kierującą jednostką organizacyjną [...]. Osoba ta działa bowiem na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta [...] (art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. to jej przytoczenie jest wynikiem nieporozumienia, gdyż przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy bowiem odrzucenia skargi [...] z uwagi na brak interesu prawnego, lecz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wynikiem nieporozumienia jest też dwukrotne wskazanie, że stwierdzono niedopuszczalność odwołania na postanowienie "Wojewody Mazowieckiego o numerze [...]". Przecież to tym postanowieniem, zaskarżonym przez [...] skargą do Sądu pierwszej instancji, stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że [...] w skardze kasacyjnej zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.