I OSK 1660/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 808/18 w sprawie ze skargi A. B., A.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 lipca 2018 r. nr NWXIV.7581.3.13.2018 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 października 2019 r. II SA/Gl 808/18, oddalił skargę A. B. i A. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z 11 Iipca 2018 r. nr NWXIV.7581.3.13.2018 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. B. i A. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy co najmniej część wywłaszczonej nieruchomości winna zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej - powiązanej bezpośrednio z przyczyną utraty własności przez poprzednich właścicieli - z uwagi na brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu w ciągu siedmioletniego terminu od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a co więcej braku realizacji celu wywłaszczenia w 10-letnim terminie od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wskazania przez organ oraz przez sąd, dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, że na części działki nr 61/95 oraz na objętej granicami wywłaszczenia części działek nr 61/85, nr 61/86, nr 61/87, nr 61/88, nr 61/89, nr 61/90 i nr 61/91 został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy obszar ten dotąd nie został zabudowany i nie zostały na jego terenie podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, choćby powstanie trawnika, czy innej zieleni miejskiej, a argumentacja przyjęta przez Sąd jest w tym zakresie dalece niewystarczająca. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uwzględnienie wniosku skarżących i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie". Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do postawionych zarzutów wymagało będzie natomiast przypomnienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego muszą być rozpoznane łącznie. Mimo, że skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, to treść zarzutów wskazuje na to, że w istocie kwestionowane jest tylko rozstrzygnięcie w odniesieniu do części działek o obecnych numerach [...]. W odniesieniu do pierwszego zarzutu wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 5), a drugi zarzut stanowi o tym wprost. Z przepisów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.) wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się do aktualnej treści art. 137 ust. 1 u.g.n., mimo że do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło 5 kwietnia 1974 r. Zauważyć w związku z tym należy, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11 (OTK-A 2014, nr 3, poz. 31). Stan zagospodarowania terenu objętego wnioskiem ma zatem znaczenie nie tylko na datę złożenia wniosku o zwrot, ale nadto realizacja celu wywłaszczenia musi nastąpić do 22 września 2004 r. Pominięcie tego warunku w skardze kasacyjnej wypacza stanowisko zajęte w sprawie przez Sąd I instancji i pomija ustalone okoliczności faktyczne. W okolicznościach takich jak w tej sprawie, z uwagi na datę wywłaszczenia (nabycia) i datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, "[b]ez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., czy też po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia" (wyrok NSA z 30.04.2020 r. I OSK 4096/18, LEX nr 3047135). Zauważyć też należy, że z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wynika, że przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości był ośrodek techniczny dzielnicowy. Można było przez to rozumieć zarówno zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego jak i później przyszpitalny zakład remontowo-budowlany (jak przyjął organ odwoławczy), czemu niewątpliwie wywłaszczona nieruchomość służyła w trakcie budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" i później, co samo w sobie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia (także na działkach, o których mowa w skardze kasacyjnej). W późniejszym czasie cały wywłaszczony obszar był przekazywany w czasowe użytkowanie na rzecz WPEC w Częstochowie i Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej (decyzją z 2 czerwca 1980 r.) oraz w zarząd ZOZ w Częstochowie (w 1984 r.), a także był użytkowany jako część bazy PKS. Nie ma zatem wątpliwości, że działki, o jakich mowa w skardze kasacyjnej, nawet jeśli nie są obecnie zabudowane, ani nie jest na nich urządzona zieleń izolacyjna, to służyły we właściwym czasie celowi wywłaszczenia, jakim była realizacja dzielnicowego ośrodka technicznego. Ten ogólnie określony cel wywłaszczenia nie został natomiast podważony w zarzutach skargi kasacyjnej, co powoduje, że przy tak jak wyżej rozumianych przepisach materialnych, obydwa zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.