II OSK 2364/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 493/23 w sprawie ze skargi P. M. i W. M. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr WIN-II.7840.4.26.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 493/23, oddalił skargę P.M. i W.M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 14 kwietnia 2023 r., nr WIN-II.7840.4.26.2023, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Szczycieńskiego z 20 stycznia 2023 r., nr II/7/23, o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego projektowanego na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], w gminie J. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, że w sprawie nie został spełniony wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, warunek zgodności inwestycji z przepisami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej P.M. i W.M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz w zw. z § 4 planu miejscowego poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż projekt zagospodarowania działek oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz stwierdzenie, iż lokalizacja budynku znajduje się w obszarze [...], który mieści się w strefie ochronnej jeziora, podczas gdy ani z treści planu miejscowego, ani z jego rysunku, który obowiązuje w zakresie granic opracowania na podstawie § 2 ust. 3 planu miejscowego, nie wynika aby teren oznaczony symbolem [...] mieścił się w strefie ochronnej jeziora; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz w zw. z § 4 planu miejscowego poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż projekt zagospodarowania działek oraz projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz stwierdzenie, iż lokalizacja budynku znajduje się w obszarze [...], w którym brak jest możliwości budowy nowej zabudowy, gdyż zdaniem organu adaptacja może dotyczyć wyłącznie istniejących obiektów budowlanych, w sytuacji, gdy plan miejscowy dla terenu oznaczonego symbolem [...] nie ustala zakazu wznoszenia nowej zabudowy; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 4 planu miejscowego poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż § 3 ust. 4 planu miejscowego ustala warunki architektoniczne tylko dla obszarów oznaczonych symbolem [...] oraz [...], podczas gdy z § 3 ust. 4 oraz § 4 planu miejscowego to ograniczenie nie wynika. Zdaniem skarżących kasacyjnie powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem art. 151 p.p.s.a. i niezasadnym oddaleniem skargi skarżących w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinien był w całości uchylić decyzje organów obu instancji. W oparciu o powyższe zarzuty, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w z w. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 2 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz adwokata M.P. wynagrodzenia za reprezentowanie skarżących w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego utrzymująca w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], w gminie J. Zdaniem orzekających w sprawie organów architektoniczno–budowlanych sporna inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze i z tej przyczyny niemożliwe jest udzielenie inwestorom pozwolenia na jej realizację. Uznano bowiem, że plan miejscowy nie dopuszcza nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem, a jedynie adaptację zabudowy istniejącej. Strona skarżąca kasacyjnie stoi natomiast na stanowisku, że zgodnie z zasadą wolności budowlanej, w sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera wprost wyrażonego zakazu zabudowy, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr XIX/169/97 Rady Gminy w Jedwabnie z dnia 21 lutego 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej we wsiach Warchały i Narty stanowiących zmiany miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Narty i Warchały gmina Jedwabno (Dz.Urz. Woj. Olsztyńskiego nr 13, poz. 154). Jedną z podstawowych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, jest stwierdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustanowiona w tym przepisie przesłanka ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem projektowanej inwestycji wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniami planu oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, a zatem stanowi źródło prawa na obszarze, którego dotyczy i determinuje możliwość realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym. Postanowienia planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego podlegają wykładni przy zastosowaniu metod właściwych dla wykładni innych aktów normatywnych. Przyjęte w nim rozwiązania powinny być interpretowane w świetle całokształtu treści planu, w oparciu o część tekstową i graficzną. Przy wykładni planów miejscowych należy mieć na uwadze, że jego postanowienia, na równi z regulacjami ustawowymi, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, mogąc m.in. wprowadzać ograniczenia prawa do zabudowy, które stanowi istotny element prawa własności chronionej konstytucyjnie. Na organie architektoniczno-budowlanym spoczywa w związku z tym obowiązek stosowania w procesie wykładni planu miejscowego dyrektywy interpretacyjnej zgodnie z którą, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzyga się je na korzyść inwestora. Równocześnie należy jednak podkreślić, że proinwestorska interpretacja planów miejscowych nie może prowadzić do nieuprawnionego wykorzystywania i dokonywania dowolnej interpretacji przepisów planu. Nie można zatem zaaprobować stanowiska, że w przypadku, gdy postanowienia planu ograniczają zamiary inwestora, dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja, nawet z wyraźnym naruszeniem przepisów planu miejscowego, celem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistycznego i architektonicznego, uwzględnionych w planie. Nieuprawnione jest przy tym stanowisko, że dla organu są wiążące tylko te ustalenia planu, które są jasne i jednoznaczne, a w przypadku uregulowań budzących wątpliwości interpretacyjne - nawet istotne, wykładnia zawsze musi uwzględniać plany inwestycyjne. Organ architektoniczno - budowlany jest zobowiązany w każdej sytuacji poddać wykładni postanowienia planu miejscowego i tylko w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni - rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora. Tego rodzaju wątpliwości interpretacyjne w niniejszej sprawie nie zachodziły, albowiem kluczowe postanowienia planu poddane wykładni w całokształcie jego postanowień doprowadziły do jednoznacznego efektu umożliwiającego dokładne określenie sytuacji planistycznej działek skarżących. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej i przedstawiona na ich poparcie argumentacja nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niezgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z planu miejscowego działka objęta zasadniczą częścią inwestycji o nr [...], usytuowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...], którą uchwałodawca gminny przewidział jako "teren istniejącej zabudowy letniskowej adaptowany. Wyklucza się możliwość podziału działki celem zagęszczenia zabudowy. Istniejący budynek w przyszłości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej powinien być do niej podłączony" (§ 4). W części graficznej planu obszar ten oznaczono jako "zabudowę letniskową istniejącą" [...]. Interpretacja postanowień planu obowiązujących w jednostce [...] stała się zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie. Z postanowień planu obowiązujących w jednostce [...] organy i Sąd a quo wywnioskowały, że dopuszcza się tam wyłącznie adaptowanie istniejącej zabudowy letniskowej a nie budowę nowych obiektów. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest prawidłowe, gdyż znajduje potwierdzenie w całokształcie postanowień planu, w tym odnoszących się do innych jednostek planistycznych: [...] i [...], gdzie w przeciwieństwie do jednostki [...], przewidziano [...] - "tereny zabudowy projektowanej o funkcji letniskowo-rekreacyjnej" i [...] - "projektowana zabudowa letniskowa z możliwością funkcji pensjonatowej", przewidując dla tych jednostek warunki architektoniczne dla "budynków nowych" określone w § 3 ust. 4 planu. Poprawność powyższej interpretacji odzwierciedla zarówno treść postanowień dla jednostki [...], wyraźnie odnosząca się do zabudowy istniejącej ("Istniejący budynek w przyszłości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej powinien być do niej podłączony") oraz wykluczająca podziały działek w celu zagęszczenia zabudowy m.in. poprzez budowę nowych obiektów, jak również rysunek planu, na którym jednostka [...] oznaczona jest zgodnie z legendą jako "zabudowa letniskowa istniejąca" w odróżnieniu od jednostek [...] oznaczonych jako "zabudowa letniskowa projektowana". W tym wypadku zastosowany zabieg językowy polegający na użyciu przymiotnika "istniejąca" i "projektowana" na określenie przeznaczenia nieruchomości w poszczególnych jednostkach planistycznych służył celowo rozróżnieniu tych jednostek pod względem możliwości zabudowy i zagospodarowania. Brzmienie postanowień odnoszących się do jednostek [...], [...] i [...] wyraźnie potwierdza rozróżnienie przeznaczenia pod zabudowę projektowaną, oznaczającą nową zabudowę oraz pod zabudowę adaptowaną, czyli istniejącą mogącą podlegać jedynie zmianom, modyfikacjom. Organy prawidłowo przy tym odkodowując rzeczywisty zamysł uchwałodawcy dopuszczającego w jednostce [...] wyłącznie adaptację istniejącej zabudowy letniskowej odwołały się do językowego rozumienia pojęcia "adaptacja", która nie ma definicji normatywnej, w tym nie została zdefiniowana w planie miejscowym. W języku ogólnym (powszechnym) adaptacja oznacza przekształcenie, czyli nadanie innej postaci, formy, wyglądu, kształtu, charakteru, zmianę funkcji, zmianę czegoś lub kogoś w coś innego (Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom II, PWN, s. 683). Odczytując znaczenie tego pojęcia na gruncie postanowień planu miejscowego należało przyjąć, że adaptacja zakłada dokonanie przekształcenia czegoś, co istnieje, wymaga związku z obiektem poprzednio istniejącym, tzn. dalszego istnienia tego obiektu z późniejszymi zmianami wynikającymi np. z przebudowy lub rozbudowy. W konsekwencji, przeznaczenie określone jako "teren istniejącej zabudowy letniskowej adaptowany" rozumieć należało jako teren istniejącej zabudowy letniskowej podlegający wyłącznie adaptacji (dostosowaniu, zmianom). Wobec tego argumentacja skarżących kasacyjnie, że przymiotnik "adaptowany", którego użyto w § 4 planu odnosi się do terenu a nie do zabudowy i w związku z tym na terenie [...] nie wykluczono nowej zabudowy, jest nietrafne. Przymiotnika "adaptowany" użyto w odniesieniu do terenu istniejącej zabudowy letniskowej, wyjaśniając tym samym, że na tym terenie nie przewidziano realizacji nowej zabudowy, tylko adaptację istniejącej o charakterze letniskowym, co oznacza, że dopuszczono tylko adaptację tego, co na tym terenie istnieje, a nie budowę nowych obiektów. Orzekające organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo przyjęli zatem, że teren inwestycji został przewidziany w miejscowym planie wyłącznie jako obszar przeznaczony pod adaptowanie zabudowy istniejącej, na którym nie dopuszcza się nowej zabudowy. Tego rodzaju przeznaczenie terenu umożliwia skarżącym wykorzystanie istniejącej na terenie ich nieruchomości zabudowy, jeśli jest zgodna z prawem. Wobec tego nie można przyjąć, aby planowana przez skarżących kasacyjnie budowa nowego budynku letniskowego stanowiła "adaptację" istniejącej zabudowy letniskowej w rozumieniu § 4 planu miejscowego, a w konsekwencji, aby projekt budowlany dotyczący budowy nowego budynku letniskowego był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej odmienna wykładnia postanowień planu, zgodnie z którą skoro plan nie zawiera wyrażonego wprost zakazu zabudowy w jednostce [...], to brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym, nie zasługuje na aprobatę. Z faktu, że w postanowieniach planu dla obszaru [...] nie przewidziano zakazu nowej zabudowy nie wynika, że nowa zabudowa jest dozwolona. Uchwałodawca jednoznacznie wskazał bowiem jednostki planistyczne, w których przewiduje się nową zabudowę, do których należą: teren oznaczony symbolem [...], który stanowi "teren zabudowy projektowanej o funkcji letniskowo - rekreacyjnej" oraz teren [...], oznaczony jako "projektowana zabudowa letniskowa z możliwością wprowadzenia dodatkowej funkcji pensjonatowej". Określając warunki architektoniczne dla tych obszarów uchwałodawca odesłał do postanowień "§ 3 p. 4" planu. Podobnego odesłania brak jest w odniesieniu do terenu [...], co potwierdza, iż intencją uchwałodawcy było wykluczenie na tym obszarze nowej zabudowy. Wykładnia postanowień planu, w tym § 4 w zw. z § 3 ust. 4 oraz załącznika graficznego do niego, łącznie potwierdza, że zamiarem uchwałodawcy było dopuszczenie na terenie [...], w granicach którego mieszczą się działki inwestorów, wyłącznie możliwości adaptacji istniejącej zabudowy letniskowej, co jednocześnie wyklucza realizację nowej zabudowy. Jeśli w § 4 planu poszczególnym jednostkom planistycznym oznaczonym literami m.in. [...], [...] i [...] przypisano określone przeznaczenie redagując postanowienia w taki sposób, że ich łączna interpretacja pozwala wyraźnie odkodować przeznaczenie każdej ze stref, to nie ma wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby rozwiewać posługując się interpretacją na korzyść inwestora. Przyjęcie proponowanego przez skarżących sposobu zagospodarowania należących do nich działek w istocie prowadziłaby do obejścia powołanych powyżej postanowień planu. Uwzględniając powyższe uwarunkowania interpretacyjne, należy stwierdzić, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 4 i § 3 ust. 4 planu miejscowego sprowadzająca się w istocie do zarzutu jego niewłaściwego zastosowania ze względu na błędną, rozszerzającą wykładnię postanowień planu, naruszającą zasadę wolności budowlanej, nie jest usprawiedliwiona. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przy tym kwestia braku położenia w planie działek objętych wnioskiem w granicach strefy ochrony jeziora, w której wyłączona jest możliwość jakiejkolwiek zabudowy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Okoliczność ta bowiem nie ma znaczenia dla oceny zgodności z planem projektowanej nowej zabudowy letniskowej. Z faktu, że w jednostce [...] nie oznaczono przebiegu granicy strefy ochronnej jeziora i w związku z tym nie obowiązują na jej terenie zakazy właściwe dla tej strefy, w tym zakaz zabudowy, tak jak w jednostce sąsiedniej [...], nie wynika, że nowa zabudowa jest w jednostce [...] dopuszczalna. Z całokształtu regulacji przyjętych w planie wynika, że wyznaczenia granic strefy ochronnej jeziora dokonano w jednostkach planistycznych, w których dopuszczono nową zabudowę, tak jak np. w jednostce [...]. Natomiast w jednostce [...], w której dopuszczono wyłącznie adaptację istniejącej zabudowy letniskowej określanie zakazów związanych z ochroną jeziora nie było niezbędne skoro nowa zabudowa nie została w niej przewidziana. Sąd a quo zasadnie zatem wskazał, że nawet stwierdzenie, że działki inwestorów nie mieszczą się w wyznaczonej w planie strefie ochronnej jeziora, nie mogłoby uzasadniać stanowiska o dopuszczalności nowej zabudowy na tych działkach. Jednocześnie należy wskazać, że jeżeli skarżący uważają, że postanowienia planu miejscowego dotyczące ich działki naruszają prawo, przysługuje im odrębny środek prawny w postaci skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465). W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, nieuzasadniony pozostawał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, potwierdzającej kluczową, w kontekście zarzutów kasacyjnych, okoliczność braku zgodności objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.