II SA/Wr 82/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 listopada 2023 r., nr SOC-OP.621.1.91.2023.DT w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji orzekającej o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. nr SOC-OP.621.1.91.2023.DT, Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem złożonym przez I. H. (dalej w skrócie jako: "strona", "skarżący"), od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 21 lipca 2023 r., orzekającej o wymeldowaniu I. H. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym w P. [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o wymeldowanie skarżącego z opisanego miejsca pobytu stałego zwrócił się pismem z dnia 2 kwietnia 2023 r. jego syn – M. H., wskazując we wniosku, że ojciec nie mieszka w miejscu pobytu stałego. Wskazał, że to on jest właścicielem nieruchomości, na której skarżący ma ustanowione dożywotnie prawo służebności dwóch pomieszczeń na parterze budynku, jednakże sam budynek jest pustostanem od 1987 r., wszystkie media są od niego odcięte, a jego stan techniczny jest tak zły, że nie nadaje się w ogóle do zamieszkania. Skarżący nie posiada kluczy do budynku, ani nie przechowuje w nim żadnych swoich rzeczy. W 1987 r. przeprowadził się budynku położonego w P. [...](1) i od tamtej pory stale pod tym adresem zamieszkuje. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania I. H. z miejsca pobytu stałego. Zawiadomienie skierowano do skarżącego na adres P. [...](1) i tam zostało odebrane przez drugiego syna skarżącego – T. H. W dniu 28 kwietnia 2023 r. skarżący stawił się w siedzibie organu wyjaśniając, że zawiadomienie wysłane przez organ zostało mu przekazane przez syna. Jednocześnie złożył do akt sprawy pisemne oświadczenia, że sprzeciwia się wymeldowaniu. Przedstawił kopię aktu notarialnego z dnia 1 marca 2012 r., w którym ustanowiono na jego rzecz służebność mieszkania oraz podniósł, że pod tym adresem zarejestrowana jest jego działalność rolnicza. W złożonym do akt sprawy piśmie, wskazał jako adres P. [...]. W dniu 5 czerwca 2023 r. skarżący złożył do akt sprawy wypis z księgi wieczystej nieruchomości położonej w P. [...], potwierdzający przysługującą mu służebność lokalu. Przesłuchani w toku postępowania świadkowie zeznali, że skarżący nie mieszka w miejscu pobytu stałego, P. [...]. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny pozwoliły na ustalenie, że budynek w którym skarżący jest zameldowany na pobyt stały, jest w istocie w bardzo złym stanie technicznym, bez okien, bez drzwi, bez podłóg, bez jakichkolwiek mediów. Ściany budynku są zdewastowane, tynk odpadł, cegły są zmurszałe. Do protokołu kontroli dołączono sporządzoną przez organ dokumentację fotograficzną. W tak ustalonym stanie faktycznym, Wójt Gminy D. wydał w dniu 21 lipca 2023 r. decyzję orzekającą o wymeldowaniu I. H. z miejsca pobytu stałego w lokalu w P. [...]. Decyzję do skarżącego organ pierwszej instancji wysłał na adres: P. [...](1) , czyli wskazany we wniosku o wymeldowanie jako miejsce zamieszkania skarżącego. Przesyłka ta, po powtórnym awizowaniu, została przez operatora pocztowego zwrócona z adnotacją: "Zwrot. Nie podjęto w terminie". W dniu 24 sierpnia 2023 r. w siedzibie organu stawił się skarżący i zapoznał się z aktami sprawy, w tym z wydaną w dniu 21 lipca 2023 r. decyzją. Odebrał również kopię wydanego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 4 września 2023 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 5 września 2023 r. skarżący, działając za pośrednictwem pełnomocnika, wywiódł odwołanie od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu wskazał, że korespondencja z organu pierwszej instancji, w tym wydana decyzja, nie były mu doręczane, bowiem posługuje się adresem korespondencji P. [...], gdzie jest zameldowany i ma zarejestrowaną działalność. Wskazał przy tym, że 9 razy korespondencja z Urzędu Gminy, wysyłana do skarżącego w innych sprawach, była kierowana na adres zameldowania i skutecznie tam doręczana. Dodatkowo w odwołaniu podniesiono, że wobec niedoręczenia mu skutecznie decyzji organu pierwszej instancji, powziął o niej informację dopiero w dniu 24 sierpnia 2023 r., zatem odwołanie wniesiono z zachowaniem 14 dniowego terminu. Pismem z dnia 17 października 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał skarżącego o przedstawienie dodatkowych informacji w sprawie oraz zawiadomił o nowym terminie zakończenia postępowania odwoławczego. Skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, zatem postępowanie odwoławcze zostało skutecznie wszczęte, jednakże na późniejszym etapie, organ odwoławczy dopatrzył się, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewoda podniósł, że fakt odebrania w późniejszym terminie przez stronę kserokopii, nie ma znaczenia dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania, albowiem decyzja została wysłana na adres, na który w toku postępowania kierowano korespondencję, którą skarżący odbierał, zatem skutecznie zastosowano tzw. "fikcję doręczenia". Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem I. H. wywiódł do tutejszego Sądu skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a."), poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy skarżącemu nigdy nie została skutecznie doręczona decyzja organu pierwszej instancji, a odwołanie zawierało ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. artt. 7, 77, 80 i art. 107 k.p.a., poprzez pominiecie istotnych okoliczności sprawy, przemawiających za jej merytorycznym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu decyzji skarżący skoncentrował się na wykazaniu braku trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, powielając zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniom skargi, odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu, przeciwnie wskazywało na zachowanie terminu do jego wniesienia i powody prawidłowości takiego właśnie stanowiska. Na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r., uczestnik postępowania M. H. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że ojciec nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, a decyzję o złożeniu wniosku o jego wymeldowanie podjął z powodów osobistych i rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż opisane w sformułowanych w niej zarzutach. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem I. H. od decyzji Wójta Gminy D., orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że przedmiotowa decyzja pierwszej instancji została skierowana przez organ na adres skarżącego, wskazany we wniosku o wymeldowanie przez uczestnika postępowania, nie zaś na adres do doręczeń wskazywany przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Przesyłka pocztowa zawierająca rozstrzygnięcie pierwszej instancji, została zwrócona do organu, z adnotacją operatora pocztowego "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Organ pierwszej instancji, kierując się dyspozycją przepisu art. 44 k.p.a., zastosował fikcję doręczenia i uznał jego skuteczność. Takie stanowisko podzielił organ odwoławczy. Wskazać zatem należy, że stosownie do treści art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące doręczanie przesyłek, winny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, tj. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., które stanowią, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują działania mając na uwadze, m.in. słuszny interes obywateli, w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Przepisy regulujące doręczenia korespondencji służą przede wszystkim zagwarantowaniu sprawności postępowania poprzez zapewnienie skuteczności doręczeń. Jak trafnie i przekonująco przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, możliwe jest odstępstwo od zasady określonej w art. 42 § 1 k.p.a., gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń lub adres do korespondencji). Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu do doręczeń", ani nie reguluje sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. Przepisy te nie stawiają jednocześnie przeszkód do tego, by strona wskazała do doręczenia określony adres, który nie musi się pokrywać z miejscem jej zamieszkania. Wskazywanie adresu do doręczeń zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądowym i wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona, w toku postępowania administracyjnego, podała adres, pod który należy doręczać jej korespondencję pochodzącą od organu, to jest to adres w rozumieniu art. 42 k.p.a. W takiej sytuacji, organ powinien dokonywać doręczeń stronie na adres podany w toku postępowania, trudno bowiem przyjąć, że skuteczne byłoby doręczanie stronie korespondencji pod innym adresem, niż ten który sama wskazała (por. wyroki NSA: z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3300/18; z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1185/21; dostępne na CBOSA). Konsekwencją takiego zastrzeżenia może być to, że adres ten będzie traktowany jako miejsce, w którym może dojść nie tylko do doręczenia osobistego, ale także zastępczego oraz z wykorzystaniem awiza (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II GSK 1166/15; CBOSA). Związanie organu domniemaniami prawnymi przenosi ciężar dowodu na stronę, przeciw której przemawia domniemanie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 17 kwietnia 2008 r., I CSK 500/07; wyrok NSA z 9 lipca 2015 r., II GSK 1482/14). Podsumowując, chociaż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń to, zdaniem sądu, nie oznacza to, że wskazanie tego rodzaju adresu przez stronę nie jest wiążące dla organów. W rozpoznawanej sprawie skarżący bez wątpienia, konsekwentnie wskazywał adres P. [...]. Tę samą okoliczność podnosił w odwołaniu. W takiej sytuacji, organy administracji publicznej winne były dokonywać doręczeń w sprawie na ten właśnie adres. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji doręczeń dokonywał zarówno na adres P. [...] (np. pismo z dnia 16 maja 2023 r. o terminie oględzin, osobiście odebrane przez skarżącego), jak i na adres P. [...](1) . Przy czym nie jest jasne, jakimi względami organ kierował się dokonując wyboru adresu na jaki kierował korespondencję do skarżącego. Powyższe okoliczności przesądziły o zajęciu przez Sąd stanowiska, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 21 lipca 2023 r., nie została w sposób prawidłowy doręczona skarżącemu. Twierdzenia organu odwoławczego, jakoby doręczenie to było prawidłowe, należy uznać za bezpodstawne, wobec kategorycznego i konsekwentnego wskazywania przez stronę adresu P. [...]. Sąd nie uznał za zasadnego również argumentu, że korespondencja kierowana pod adres P. [...](1) była kilkukrotnie odbierana przez skarżącego, albowiem także wcześniejsza korespondencja, kierowana pod adres miejsca zameldowania stałego, również była doręczana do rąk skarżącego, a organ pierwszej instancji, po takich skutecznych doręczeniach, z nieznanych powodów, zmienił adres dokonywanych doręczeń. Niemniej, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że wobec doręczenia decyzji w sposób prawidłowy pozostałym stronom postępowania, decyzja pierwszej instancji stała się ostateczna, a tym samym, merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie przez skarżącego, nie mogło mieć miejsca. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co w ocenie Sądu jest niewątpliwe. W związku z faktem, że skarżący wniósł odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, liczonym dla pozostałych stron postępowania, którym rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało skuteczne doręczone, powstała sytuacja, w której, pomimo że skarżący wniósł odwołanie, to jednak jego rozpatrzenie przez Wojewodę okazało się niemożliwe (wobec braku wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia). Wojewoda trafnie dostrzegł przeszkodę w przystąpieniu do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego. Jednak pomimo, że Wojewoda słusznie uznał, że w stanie prawnym jaki zaistniał w dacie przystąpienia przez niego do ponownego orzekania nie było możliwe bezpośrednie rozpatrzenie odwołania skarżącego, to jednak wadliwie uznał, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Wojewoda powinien był bowiem – wobec wadliwego doręczenia skarżącemu decyzji pierwszej instancji – ocenić skutek procesowy tego faktu.. Organ tego jednak nie uczynił w wyniku czego wydał orzeczenie, które w ocenie Sądu musi być uznane za przedwczesne. Wojewoda winien uwzględnić, że wobec uostatecznienia się decyzji pierwszoinstancyjnej, rozpoznanie złożonego odwołania możliwe jest tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, przy czym, rozważyć należy, czy postępowanie to prowadzone powinno być na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też – w innych przypadkach – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze, nie podejmując wcześniej żadnych czynności zmierzających do zachowania zasady dwuinstancyjności i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która w sposób oczywisty w ocenie Sądu, nie została stronie doręczona w prawidłowy sposób. W ocenie Sądu, prawidłowym sposobem postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie, uruchomienie przez ten organ, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w celu umożliwienia skarżącemu, skutecznego złożenia odwołania od kwestionowanej przez niego decyzji. Kwestia ta powinna być przedmiotem, szczegółowej i wnikliwej oceny organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 623, NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. II OSK 2472/15, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie wykazał tak rozumianych podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania odwoławczego z innych przyczyn wymagałoby zaś od organu wykazania, że nie można doprowadzić do sytuacji, w której rozpatrzenie przedmiotowego odwołania byłoby możliwe. Te kwestie znalazły się całkowicie poza rozważaniami organu, co oznacza, że przed podjęciem rozstrzygnięcia o zakończeniu postępowania, nie zbadano wszystkich możliwych rozwiązań w aspekcie zapewnienia stronie jej prawa do rozpatrzenia odwołania. W ponownym postępowaniu Wojewoda stosownie do treści art. 153 p.p.s.a winien uwzględnić uwagi wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, w szczególności ocenić możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy D. z dnia 21 lipca 2023 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – p.p.s.s.orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.