II OSK 146/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 514/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 marca 2021 r. znak: IR.I.7840.8.7.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., II SA/Ke 514/21, oddalił skargę F. Sp. z o.o. w L. (dalej "Spółka") na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 9 marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego (dalej "Starosta") z 4 listopada 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni słonecznej - fotowoltaicznej "[...]" o mocy 1,99 MW wraz z przyłączem w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...] i w miejscowości G. na działce nr ewid. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd stwierdził, że bezspornym było, że część projektowanego w ramach inwestycji przyłącza elektroenergetycznego (działka nr [...]) położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Dolina Nidy II", zatwierdzonym uchwałą nr XIX/147/2000 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 2 czerwca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. 2000.36.348; dalej "m.p.z.p."), zaś w pozostałym zakresie, tj. na terenie planowanej właściwej elektrowni fotowoltaicznej (zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]) obowiązuje zmiana m.p.z.p., zatwierdzona uchwałą nr XXXVIII/355/09 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 15 października 2009 r. (Dz.Urz. Woj.Święt. 2009.500.3676; dalej "zmiana m.p.z.p."). WSA wskazał, iż zgodnie z § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p., ilekroć w uchwale jest mowa o infrastrukturze technicznej - należy przez to rozumieć sieci uzbrojenia technicznego takie jak: elektroenergetyka, telekomunikacja, sieci ciepłownicze, sieci wodociągowe i kanalizacyjne, wraz z urządzeniami i budynkami towarzyszącymi niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania sieci i dostarczania mediów. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja mieści się w pojęciu budowy sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej wraz z urządzeniami tej infrastruktury. W ocenie Sądu interpretacja pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", dokonana na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość przyjęcia, że do tych urządzeń należałoby zaliczyć elektrownie fotowoltaiczne. Sąd wskazał, że przedsięwzięcie zakłada budowę elektrowni o dużej mocy – 1,99 MW, składającej się (jak wynika z projektu) z 5063 sztuk paneli fotowoltaicznych, montowanych na 128 konstrukcjach wsporczych. Powierzchnia terenu inwestycji wynosi 32 795m², a powierzchnia zajmowana przez urządzenia – 9573,55m², co daje 29,19% powierzchni zabudowy objętej projektem zagospodarowania. W ocenie Sądu nie sposób uznać, by przedsięwzięcie o takiej skali, służące produkcji energii elektrycznej, mieściło się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej" dopuszczonych do lokalizacji na całym obszarze zmiany planu. Wbrew twierdzeniu Spółki nie można również wywieść dopuszczenia tego rodzaju inwestycji na podstawie § 8 pkt 1 zmiany m.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: korzystanie ze środowiska naturalnego (eksploatacja i produkcja gipsu oraz inna działalność produkcyjna) nie może pogorszyć warunków sanitarno-zdrowotnych poza terenem górniczym "Dolina Nidy II`". Przepis ten odnosi się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i nie wprowadza generalnej możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenie objętym planem, a już tym bardziej jakiejkolwiek tego typu działalności, bez jakichkolwiek ograniczeń. Powyższej oceny nie zmienia stanowisko zawarte w dołączonych do odwołania pismach Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Planowania Urzędu Miejskiego w Pińczowie, jak też Burmistrza Gminy Pińczów, który w swoim piśmie wprost zaznaczył, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia możliwości lokalizacji danej inwestycji jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Sąd zgodził się, że w procesie badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ architektoniczno-budowlany nie jest związany interpretacją planu uzyskaną od organu wykonawczego gminy, albowiem przepisy art. 35 i następnych p.b. nie przewidują w tym zakresie takiej zależności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia ww. wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 zmiany m.p.z.p. z uwagi na oddalenie skargi na decyzję odmowną i w konsekwencji uznanie za prawidłową odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Inwestycji w sytuacji, gdy mieści się ona w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej wraz z urządzeniami tej infrastruktury, dopuszczalnej na gruncie wskazanych w petitum tego punktu postanowień zmiany m.p.z.p.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a} p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. z uwagi na oddalenie skargi na decyzję odmowną i tym samym wadliwe przyjęcie, że inwestycja obejmująca budowę "kontenerowej stacji transformatorowej - typu MRw-b 20/2000 abonenckiej, kontenera technicznego, budowę instalacji kablowych niskiego napięcia do 7 kV, inwerterami, oświetlenia terenu wraz z monitoringiem, paneli fotowoltaicznych na systemowych konstrukcjach wsporczych, instalacji uziemiającej oraz ogrodzenia terenu", nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia infrastruktury technicznej zdefiniowanego na gruncie § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu stron postępowania oraz zasady działania władzy publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do tej władzy, a to wskutek przyjęcia interpretacji § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. zaskakującej dla inwestora, w sytuacji uprzedniego uzyskania przez inwestora zapewnienia ze strony reprezentanta organu właściwego do uchwalenia zmiany m.p.z.p. o zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie sporne jest to, czy projektowana inwestycja, tj. elektrownia słoneczna – fotowoltaiczna, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy stanowi ona urządzenie infrastruktury technicznej. Z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym miałaby zostać zrealizowana projektowana inwestycja, ujętego w uchwale nr XIX/147/2000 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 2 czerwca 2000 r. (m.p.z.p.) oraz w uchwale nr XXXVIII/355/09 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 15 października 2009 r. (zmiana m.p.z.p.), wynika, że elektrownia słoneczna – fotowoltaiczna byłaby zgodna z planem miejscowym, gdyby stanowiła urządzenie infrastruktury technicznej. Podobna problematyka była już niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na co słusznie wskazano w motywach zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji. Rozważając, czy elektrownia słoneczna – fotowoltaiczna jest, czy nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, uznał, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Inwestycja taka, polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci elektrowni słonecznej – systemu fotowoltaicznego składającego się z paneli słonecznych, osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy. W wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając rozbieżność poglądów w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, przychylił się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, według której elektrownie fotowoltaiczne (farmy fotowoltaiczne) nie zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stwierdził, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową i ta okoliczność wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podniósł, że za taką kwalifikacją przedmiotowych obiektów przemawia również § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpiony § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r.), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W omawianym wyroku NSA doszedł także do wniosku, że budowy elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie bowiem wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. odpowiadają pojęciu "uzbrojenie terenu". Tym samym błędne jest powiązanie obiektów wytwarzających energię elektryczną z kategorią infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., jak też w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zaznaczając ponadto, że również w doktrynie do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 231), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Podzielając powyższe stanowisko co do niemożności uznania elektrowni słonecznej - fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej i uznając, że przedstawiona wyżej argumentacja ma zastosowanie również w niniejszej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 zmiany m.p.z.p., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a} p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 5 pkt 2 zmiany m.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.