I OSK 792/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 595/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2021 r. znak WS-VI.7534.3.136.2020.BP w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 595/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] (dalej: "Gmina/Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 22 marca 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.136.2020.BP w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, w tym nie ustaliły w sposób dokładny jaki był cel wywłaszczenia i czy ten cel został zrealizowany na działce nr [...], w szczególności nie zweryfikowały z perspektywy przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, czy zrealizowana i utrzymywana przyszpitalna zieleń stanowi element zbudowanego szpitala co stanowi o realizacji celu publicznego pod budowę szpitala; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n.") poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo że wbrew stanowisku Sądu I instancji zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cele przyszpitalnej zieleni izolacyjnej stanowi o realizacji celu publicznego pod budowę szpitala. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cele przyszpitalnej zieleni izolacyjnej znajdującej się poza ogrodzonym terenem Szpitala nie stanowi o realizacji celu publicznego pod budowę szpitala podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że: zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cele przyszpitalnej zieleni izolacyjnej nawet znajdującej się poza ogrodzonym terenem Szpitala stanowi realizację celu publicznego pod budowę szpitala, a warunkiem uznania zieleni za izolacyjną nie jest okoliczność zlokalizowania jej w obrębie ogrodzonego terenu szpitala. Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody z 22 marca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosta [...] (dalej: Starosta) z 13 sierpnia 2020 r. znak: GN.III.Zw.72211-316/04, którą orzeczono: w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], na rzecz R. P. w całości; w pkt 2 zobowiązano osobę wymienioną w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy kwoty 3777,24 złotych odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; natomiast w pkt 3 wskazano termin uiszczenia ww. kwoty wraz wskazano numer konta. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości, sposobu jej zagospodarowania, jak również jej stanu prawnego nie są kwestionowane przez strony. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, czyli rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie jest to kwestia ustalenia, czy na działce będącej przedmiotem żądania zwrotu, a nabytej celem budowy Szpitala "[...]" w [...] (obecnie Szpital [...]) został zrealizowany cel wywłaszczenia czy też nie. Zdaniem bowiem organów orzekających w sprawie zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, że w odniesieniu do działki objętej żądaniem zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a Sąd I instancji z takim stanowiskiem się zgodził. Zdaniem natomiast Skarżącej kasacyjnie Gminy na działce przeznaczonej do zwrotu jest zrealizowana i utrzymywana zieleń, która stanowi element zbudowanego szpitala, co przesądza o realizacji celu publicznego pod jego budowę. Ponadto, zdaniem Gminy, o zbędności na cel wywłaszczenia żądanej działki do zwrotu nie przesądza fakt, że przyszpitalna zieleń izolacyjna znajduje się poza ogrodzonym terenem szpitala. W tym miejscu przypomnieć należy, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej poczyniły właściwy wniosek uznając, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornej działki nie został zrealizowany. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej - na co wskazuje treść art. 136 ust 3 u.g.n. - lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero, gdy z powyższych dowodów nie jest możliwym ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej zostało przeprowadzone prawidłowo i dostarczyło informacji umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a wyciągnięte na jego podstawie wnioski są prawidłowe, zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a zatem Sąd I instancji zasadnie uznał je za prawidłowe. Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że sporna nieruchomość, została nabyta celem budowy Szpitala "[...]" w [...]. Pozyskano w szczególności plan realizacyjny - Ogólny plan zagospodarowania projektowanego Szpitala "[...]" z 1974 r., mapę sytuacyjno-wysokościową tego obiektu wykonaną w 1977 r. oraz potwierdzoną za zgodność ze stanem w terenie w 1980 r. Ustalono na tej podstawie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza granicami planu budowy, a następnie poza ogrodzonym terenem Szpitala "[...]". Ustalono również, na podstawie dokumentu "[...] Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego" z 31 marca 1967 r., czyli pierwszego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] sporządzonego po II wojnie światowej, że przedmiotowa działka znajdowała się w terenach oznaczonych jako: "E 158 UZ - Ustalenia jak przy E 44 UZ - Teren upraw rolnych przeznaczony pod obiekty służby zdrowia. Realizacja po r. 1970". Organ pozyskał również z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęcia lotnicze obejmujące m.in. przedmiotową nieruchomość, wykonane: 22 sierpnia 1975 r. oraz w 1982 r., na które geodeta uprawniony M. K. naniósł granice zawnioskowanej do zwrotu działki. Na podstawie zdjęcia wykonanego w 1975 r. ustalono, iż na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich znajdowały się pola uprawne, zaś północna granica działki graniczyła z drogą (obecnie ul. [...]). Z kolei ze zdjęcia wykonanego w 1982 r. wynika, że na zawnioskowanej do zwrotu działce nadal brak było zabudowań związanych z celem wywłaszczenia, a teren ten pozostawał niezagospodarowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organów obu instancji oraz Sądu I instancji, zgodnie z którym powyższe dowody wskazują na to, że działka nr [...], była zbędna pod realizację jakiejkolwiek trwałej zabudowy w ramach określonego w decyzji celu wywłaszczenia, a tym samym, znajdując się poza planowanymi granicami inwestycji, a następnie także poza ogrodzeniem szpitala, okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto zauważyć należy, na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że stwierdzając, że działka będąca przedmiotem żądania zwrotu nie służyła realizacji celu wywłaszczenia, organy uwzględniły ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonych rozpraw administracyjnych w dniach 29 kwietnia 2010 r. i 4 sierpnia 2015 r. Na pierwszej rozprawie ustalono, że granica północna działki nr [...] biegnie w odległości ok. 6 m od ogrodzenia Szpitala. Granica wschodnia biegnie w kierunku północnym od linii, na której znajduje się latarnia w ogrodzeniu ww. szpitala. Teren przedmiotowej nieruchomości jest pochylony w kierunku północnym i stanowi skarpę porośniętą wykoszoną trawą. Na drugiej rozprawie, połączonej z oględzinami działki, w trakcie której geodeta uprawniony przeprowadził czynności związane z podziałem działki w celu wydzielenia zawnioskowanej do zwrotu części działki w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], ustalono, że przedmiotowa działka jest porośnięta skoszoną trawą, a ponadto rosną na niej 3 drzewa ozdobne. Co istotne organy uwzględniły również wyjaśnienia jednostek organizacyjnych Gminy. W piśmie z 3 października 2019 r. Zarząd Dróg Miasta poinformował, że działka nr [...], nie wchodzi w pas drogowy ul. [...], jednocześnie w znacznej części położona jest w obszarze korytarza zajętości terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję związaną z przebudową ul. [...]. W piśmie z 29 października 2019 r. Zarząd Zieleni Miejskiej poinformował, że część działki nr [...], znajduje się w zakresie obszarów ZP.1 i ZP.2 wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], a ponadto stanowi ogólnodostępny zieleniec w zarządzie ZZM. Uwzględniono również zeznania r. P., która 22 września 2010 r. oświadczyła, że w dacie wywłaszczenia, tj. w 1974 r., na terenie przedmiotowej działki uprawiane były ziemniaki, zboże i buraki. W ten sposób działka była użytkowana do początku lat 80-tych, a po powstaniu szpitala była tam koszona trawa. Uwzględniono nadto treść pisma z 18 listopada 2009 r. Miejskiego [...]., które poinformowało, że na części działki nr [...], znajduje się sieć kanalizacji ogólnospławnej [...]. Na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono, że fragment ww. sieci przecina niewielki fragment projektowanej działki nr [...] (w północno-zachodniej części), przy czym oznaczenie dokumentacji technicznej - choć nie ona zawiera daty jej sporządzenia - [...] sugeruje jej wykonanie niespełna 20 lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Inwestorem sieci była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...], realizująca po II wojnie światowej inwestycje budowlane (w tym sieci infrastruktury) na terenie [...]. Z powyższego słusznie wywiedziono, że opisana sieć kanalizacyjna została wykonana na potrzeby osiedli mieszkaniowych dawnej dzielnicy [...], bez związku z budową szpitala. W tak ustalonym i przedstawionym stanie faktycznym nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że organy, a zanim Sąd I instancji nie zweryfikowały, czy zrealizowana i utrzymywana przyszpitalna zieleń stanowi element zbudowanego szpitala, która to argumentacja została dopiero podniesiona w skardze złożonej do Sądu I instancji. Z ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego następnie wyrokiem Sądu I instancji stanu faktycznego w żaden sposób nie wynika bowiem, że zieleń znajdująca się na działce przeznaczonej do zwrotu była częścią większego założenia jakim jest budowa szpitala wraz z infrastrukturą techniczną, drogową i parkingową, a tym samym, żeby spełniała rolę izolacyjną. Przeczy temu m.in. położenie działki, która znajduje się aż 6 metrów od ogrodzenia szpitala. Ponadto porośnięta jest on trawą oraz rosną na niej jedynie trzy drzewa, które biorąc pod uwagę cechy działki (długa i wąska) nie można być uznana za zieleń, która miałaby spełniać role izolacyjną od przebiegającej obok ulicy, przy jednoczesnym pozostawaniu ogólnodostępnym zieleńcem zarządzanym przez Zarząd Zieleni Miejskiej. W związku z powyższym należało uznać, że sporna nieruchomość jako niewykorzystana na cele wywłaszczenia spełnia wymogi dokonania jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji również należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.