II OSK 351/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 866/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak: IF.VII.7840.3.42.2023.AG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 866/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r., znak: IF.VII.7840.3.42.2023.AG, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi (powinno być sprzeciwu), podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do ewidentnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących błędnym uznaniem, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 12 czerwca 2023 r. nr 680/23, a mianowicie: 1. art. 138 § 2 K.p.a, w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a. i art. 129 § K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające w całości zaskarżoną przez M. C. decyzję, w sytuacji gdy powyższe wykroczyło poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu, 2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do uwzględnienia stanowiska [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. i nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca poniosła znaczne, a w wręcz kolosalne koszty na projekty i inne związane z inwestycją dokumenty oraz czynności, a dodatkowo musiała ponieść znaczne koszty projektu studni głębinowej wraz z pozwoleniem wodno-prawnym i projekt drogowy, ponieważ Gmina Jastków wykonała takie przyłącze wodne, które nie było wydolne do obsłużenia inwestycji co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia i zmuszeniem Spółki do otrzymania pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie studni dla całego projektowanego osiedla, co spowodowało oprócz dodatkowych kosztów również opóźnienie budowy inwestycji w czasie o ponad 1,5 roku, w którym to okresie doszło do zmiany MPZP, a zatem zaistniała sytuacja nie nastąpiła z winy skarżącej, a tylko ona ponosi jej negatywne i bardzo kosztowne konsekwencje. 3. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów samorządu terytorialnego, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego odwołanie zarzutów, a następnie dokonanie ich kwalifikacji niezgodnej z rzeczywistą wolą skarżącego, tj. poprzez rozszerzenie ich na decyzję niezaskarżoną tj. ostateczną, podczas gdy odwołanie zaskarżało wyłącznie pkt 29 zatwierdzający projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielało pozwolenia na budowę muru oporowego, a nie wszystkich innych budynków mieszkalnych i ujęcia wody, 4. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania pomimo, że decyzja w części wykracza ponad zakres zaskarżenia i obliguje organ I Instancji do działania wbrew przepisom prawa materialnego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w zasadzie większości zarzutów wskazanych w sprzeciwie i lakoniczne uzasadnienie uznania za nieusprawiedliwione zarzutów skarżącego dot. naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a., art. 129 § K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i skupienie się wyłącznie na analizie treści art. 138 § 2 K.p.a. i podstaw do wydania przez organ decyzji uchylającej, podczas gdy Wojewoda Lubelski w zakresie pkt 1-28 i pkt 30 decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 12 czerwca 2023 r. nie był w ogóle uprawniony do procedowania, bowiem w powołanym zakresie decyzja ta stała się ostateczna. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak: IF.VII.7840.3.42.2023.AG oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odniesienie się do zarzutów kasacji rozpocząć trzeba od konstatacji, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Podstawowy zarzut kasacji sprowadza się do naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza zakres zaskarżenia określony przez stronę w odwołaniu (zarzut kasacyjny nr I.1). Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19; wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 595/21). W przypadku zatem, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji, organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Teza kasacji o zaskarżeniu w odwołaniu decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w części nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach procesowych niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie odnotował zawarte w odwołaniu stwierdzenia wskazujące na zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. M. C. zatytułowała swoje pismo jako odwołanie od decyzji Starosty Lubelskiego Nr 680/23, z dnia 12 czerwca 2023 r. Doprecyzowała swoje stanowisko oświadczając na wstępie pisma, że składa odwołanie od decyzji Starosty Lubelskiego Nr 680/23, z dnia 12 czerwca 2023 r., w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. Z przywołanych stwierdzeń oraz z treści odwołania M. C. nie wynika aby wskazała, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji w części. W podsumowaniu odwołania odwołująca się wniosła "o uchylenie w/w decyzji w kwestii wydanego pozwolenia na budowę muru oporowego w obecnych rozmiarach i formie na działce nr [...] według ewidencji gruntów miejscowości M. i związanego z wyżej wymienioną budowlą zezwolenia na podniesienie poziomu gruntu na w/w działce". Również jednak to stwierdzenie nie oznacza, że zaskarżyła decyzję Starosty Lubelskiego w części. Według decyzji organu pierwszej instancji oraz projektu zagospodarowania terenu, wszystkie projektowane budynki miały być zlokalizowane na działce nr [...]. Okoliczność tę należy powiązać z zarzutem zawartym w treści odwołania, według którego, podniesienie poziomu gruntu oraz budowa muru oporowego doprowadzą do naruszającego § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kierowania wód opadowych na sąsiednie działki. Odwołanie odnosi się zatem do projektu zagospodarowania terenu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Potwierdza to także inny fragment argumentacji sformułowanej w odwołaniu. M. C. stwierdziła, że stosunki sąsiedzkie regulowane są w znacznej części przez prawo administracyjne. Dotyczy to, jej zdaniem, także skutków realizacji inwestycji budowlanych. Jak wywodziła dalej, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Dodała, że w tym kontekście należy rozpatrywać problematykę ochrony naturalnego ukształtowania terenu w czasie realizacji inwestycji budowlanej na konkretnej nieruchomości. Chodzi o skuteczną ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto, zdaniem odwołującej się, projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony w/w decyzją pomimo jego niezgodności z MPZP Gminy Jastków, część tekstowa Uchwała Nr XVI/118/2000, z dnia 12 grudnia 2000 r., w zakresie nasadzeń zieleni oraz zaopatrzenia w wodę. Odczytanie zakresu w jakim odwołująca się kwestionowała decyzję Starosty nie może być oderwane od charakteru decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta zawiera szereg rozstrzygnięć uwarunkowanych treścią wniosku oraz projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Nie jest wykluczone, w postępowaniu odwoławczym, wyeliminowanie niektórych rozstrzygnięć (poprzez uchylenie decyzji w części i orzeczenie reformatoryjne lub kasacyjne w tej mierze) oraz pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części decyzji. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odwołanie determinowało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości również z tego powodu, że dotyczyło elementów projektu zagospodarowania terenu, które mają wpływ na lokalizację projektowanej inwestycji. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Istota sporu w niniejszej sprawie, zdaniem odwołującej się, dotyczy nie tylko kwestii budowy muru oporowego. W jej ocenie, nawiezienie ziemi i gruzu oraz innych materiałów, spowodowało podwyższenie poziomu gruntu oraz zmianę stosunków wodnych, co niekorzystnie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Oznacza to kontestowanie projektu zagospodarowania terenu a w rezultacie decyzji o pozwoleniu na budowę w całości, gdyż pozostałe rozstrzygnięcia są uwarunkowane lokalizacją budynków przyjętą w projekcie zagospodarowania terenu. Niezależnie od zasadności merytorycznej tych zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie można było przyjąć, także z powodu charakteru i skutków przyjęcia określonego sposobu zagospodarowania terenu w zakresie rzędnych, że odwołanie dotyczy tylko części decyzji. Powyższe stanowisko uprawnia do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a. i art. 129 K.p.a. (zarzut nr I.1) oraz zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. (zarzut nr I.3). Oznacza to także bezpodstawność zarzutów nr I.4 oraz nr II skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. przez oddalenie skargi podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes obywatela (zarzut nr I.2). Wynikający z ustrojowej normy zawartej w art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 61). W niniejszej sprawie właściwy organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności. Wskazane w opisie naruszenia okoliczności, tzn. poniesienie znacznych kosztów na projekty i inne związane z inwestycją dokumenty oraz czynności, a dodatkowo znacznych kosztów projektu studni głębinowej wraz z pozwoleniem wodno-prawnym i projekt drogowy, ponieważ Gmina Jastków wykonała takie przyłącze wodne, które nie było wydolne do obsłużenia inwestycji, nie zwalniały organu odwoławczego od obowiązku rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.