II OSK 2661/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 284/21 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2020 r., znak: WI-I.7840.15.74.2020.MB w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 284/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.B., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2020 r. znak WI-l.7840.15.74.2020.MB oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: AB.6740.781.2019.MCB oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej H.B. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty Tatrzańskiego decyzją z 23 czerwca 2020 r., znak: AB.6740.781.2019.MCB i orzekł, że decyzja Starosty Tatrzańskiego z 3 lutego 2020 r. nr 31/2020 została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W skardze kasacyjnej B.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem, 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, podczas gdy organ II instancji rozpoznając całokształt sprawy w postępowaniu odwoławczym uprawiony by do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 i 146 § 2 k.p.a. 3) art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 2021 r. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy w dniu 27 maja 2021 r. w sprawie ze skargi H.B., co skutkowało ograniczeniem skarżącej kasacyjnie prawa do sądu i jawnego rozpoznania sprawy, podczas gdy udział skarżącej kasacyjnie w posiedzeniu mógł mieć wpływ na wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, a w konsekwencji na wydane w sprawie rozstrzygniecie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji uznał, że Wojewoda dokonał rozpatrzenia sprawy w zakresie szerszym niż organ I instancji, co spowodowało iż dopiero w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżąca mogła polemizować z argumentami organu. Natomiast w stosunku do decyzji organu I instancji Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji zgodnie z którym decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., gdyż skarżącej H.B. przysługiwał przymiot strony postępowania. Stwierdziła, że w toku postępowania odwoławczego organ II instancji przeprowadził rzetelną i dokładną kontrolę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami warunków technicznych. Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak w odwołaniu skarżąca podnosiła szereg zarzutów merytorycznych dotyczących zamierzenia inwestycyjnego oraz treści projektu budowlanego, co świadczy o zapoznaniu się przez skarżącą z dokumentacją projektową oraz przebiegiem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji dokonał ponownego rozpoznania całokształtu sprawy i jej kompleksowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym skarżąca kasacyjnie wskazała, że pierwszeństwo winno mieć jawne rozpoznanie sprawy w budynku sądu. W tym samym czasie w sądach powszechnych odbywały się posiedzenia jawne z udziałem stron i świadków. Również w sądach powszechnych w całej Polsce prowadzone były rozprawy za pośrednictwem środków komunikowania się na odległość. Nie podjęto także żadnych prób związanych z umożliwieniem skarżącej kasacyjnie jak i pozostałym uczestnikom postępowania udziału w rozprawie za pośrednictwem środków komunikowania się na odległość. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.B. wniosła o o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędne uznanie, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienie skargi. Z uwagi na okoliczności faktyczne w jakich zapadły rozstrzygnięcia organów administracji poddane kontroli Sądu I instancji wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Gdy osoba, która nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, uznając się jednakże za taką stronę, która w tym postępowaniu została bez swojej winy pominięta, w oparciu o przyczynę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., żąda wznowienia postępowania, to w takim przypadku, dochodzi do zbiegu kontroli przesłanki podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania z merytoryczną oceną zaistnienia przyczyny wznowienia, która jest dokonywana w świetle art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy o pozostawaniu stroną w sprawie powinna nastąpić dopiero w drugiej fazie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. O przesądzeniu tego, czy przyczyna wznowienia wystąpiła, jak podaje wnioskodawczyni, czy też wniosek ten jest nieuprawniony organ rozstrzyga w fazie rozpoznawczej w formie decyzji administracyjnej, a nie postanowieniem( wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1983/20, LEX nr 3593964). Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Starosta w decyzji z dnia 23 czerwca 202 r. uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż H.B. powinna być strona postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 lutego 2020 r. i w konsekwencji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzja Starosty ograniczała się zatem tylko i wyłącznie do rozstrzygnięcia co do przyczyny wznowienia postępowania. Z kolei Wojewoda przyjmując, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydając decyzje na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. orzekł co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy. Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że takie działanie organu odwoławczego w sposób istotny naruszało art. 15 k.p.a. bowiem dopiero na etapie postępowania odwoławczego doszło do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Z uwagi na negatywną weryfikację podstaw wznowienia postępowania przez organ I instancji, organ ten nie dokonywał oceny projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że takie działania organu naruszało zagwarantowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że wszystkie uprawnienia procesowe skarżącej kasacyjnie zostały zachowane. Z akt sprawy wynika, że sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 28 kwietnia 2021 r. , o czym skarżąca kasacyjnie została poinformowana pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Z uprawnienia tego skarżąca kasacyjnie skorzystała przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 17 maja 2021 r. Stawiając Sądowi I instancji zarzut ograniczenia prawa do sądu i jawnego rozpoznania sprawy, skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakie ewentualne wątpliwości chciałby wyjaśnić w trakcie rozprawy i w jaki sposób jej udział w rozprawie mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.