I OSK 481/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. i I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 82/20 w sprawie ze skargi R. J. i I. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. J. i I. J. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wyrokiem z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 82/20: umorzył postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (punkt I), stwierdził przewlekłe prowadzenie sprawy (punkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III), w pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt IV) oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli R. J. i I. J., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie oddalającym skargę, tj. pkt IlI i IV, w szczególności w zakresie odszkodowania za przewlekłość postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co miało również skutek w nieprzyznaniu skarżącym od organu sumy pieniężnej; - art. 35 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo iż organ naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada szybkości postępowania; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej jest uzależnione od zaistnienia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy wystarczające jest samo stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził sprawę, - art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w zakresie przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, mimo ustalenia przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ. W tym stanie rzeczy wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: a) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, b) zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia, czy w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji naruszył prawo uznając, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalając skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej okoliczności niniejszej sprawy nie przemawiają za uznaniem, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/21, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania jak również bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że organ w okresie od stycznia 2019 r. do sierpnia 2020 r. prowadził 2790 postępowań w sprawach o ustalenie odszkodowań, w których osoby wywłaszczone oczekiwały jak najszybszego ustalenia i wypłaty należnych im odszkodowań. Natłok spraw niewątpliwie przyczynił się do przewlekłości postępowania. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej organu nie były na tyle znaczne, by przypisać im cechę rażącego naruszenia prawa, a przy tym organ wydał kolejną już w sprawie merytoryczną decyzję. Należy również zauważyć, że przewlekłość postępowania została stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do następujących okresów: od 18 lipca 2019 r. do 13 marca 2020 r. i od 24 maja 2020 r. do dnia wniesienia skargi, tj. do 28 lipca 2020 r. Okresy przewlekłości postępowania trwały łącznie 10 miesięcy. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa w związku z ww. oceną okresów wystąpienia przewlekłości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Również zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. nie może zostać uznany za zasadny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko, że nie przewidział ściśle określonych przypadków, w których sąd powinien przyznać sumę pieniężną, ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować, podejmując decyzję w sprawie sumy. Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22 oraz wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Trzeba mieć na uwadze, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Choć stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 366/2; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22), to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast samo uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość (art. 149 § 1 p.p.s.a.) jest co prawda warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyznania sumy pieniężnej. W sprawie powinny wystąpić określone okoliczności uzasadniające skorzystanie przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy również wskazać na trafną konstatację Sądu pierwszej instancji, że w dniu 11 sierpnia 2017 r. Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił skarżącym kwotę 12.283,00 zł przyznaną im decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 lipca 2017 r., nr DLI.6.6615.4.2017.MZ(DO.9) tytułem odszkodowania. Nie jest więc tak, że od momentu wszczęcia postępowania skarżący nie otrzymali (nawet w części) odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec tego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że w sposób niebudzący wątpliwości przekroczył granicę uznania sędziowskiego, stwierdzając, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie stanowiła podstawy do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 nie jest zatem zasadny. W konsekwencji za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.