II SA/Ke 320/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg M. B. i M. er na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. er kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań M. er i M. B., uchylił decyzję Starosty [...] [...] z 7 marca 2022 r. znak: [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia: "zatwierdzam projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i wydaję pozwolenie na budowę dla MWM DEVELOPMENT Sp. z o.o. Sp.k. ul. [...], 30 - 499 K. reprezentowanej przez R. S., zam. Klonów 48A, [...], obejmujące: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pawilonu handlowego wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach Nr ewid: [...], [...], [...], [...] przy ul. [...], obręb 0004 S. Poscaleniowy" - i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowej treści: "zatwierdzam projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i wydaję pozwolenie na budowę dla DAKAR DEVELOPMENT Sp. z o. o. Sp. k. ul. [...], 35 - 005 R., reprezentowanej przez R. S., zam. Klonów 48A, [...], obejmujące: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pawilonu handlowego wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach Nr ewid: [...], [...], [...], [...] przy ul. [...], obręb 0004 S. Poscaleniowy". W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, co następuje. W dniu 31 grudnia 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora - MWM DEVELOPMENT Sp. z o.o. Sp. k., uzupełniony pismem z 24 stycznia 2021 r. o wydanie pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia. Do wniosku inwestor załączył wymagane art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze z.) zwanej dalej "P.b.": - po 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami których obowiązek doręczenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją Nr [...] z 19 marca 2021 r. znak: [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił dla MWM DEVELOPMENT Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na ww. działkach. Wojewoda, działając w trybie odwoławczym, decyzją z 15 czerwca 2021 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję z 19 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 23 września 2021 r. sygn. akt. II SA/Ke [...], oddalił sprzeciw inwestora do ww. decyzji kasatoryjnej. Starosta rozpatrując ponownie wniosek inwestora z 31 grudnia 2020 r., mając na względzie powyższy wyrok WSA w Kielcach oraz ww. decyzję Wojewody, postanowieniami z 28 grudnia 2021 r. i 27 stycznia 2022 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany. Opisaną na wstępie decyzją z 7 marca 2022 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił dla MWM DEVELOPMENT Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę oceniając, że inwestor spełnił obowiązki określone w ww. postanowieniach. Starosta orzekł, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z obowiązującym na tym terenie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego osiedla Mickiewicza w S. uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia 1 lipca 1999 r., Nr [...], zwanego dalej "mpzp". Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie potwierdzając ustaleń organu pierwszej instancji co do tego, że inwestor wypełniła obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określony w pkt 1 postanowienia z 28 grudnia 2021 r. i 27 stycznia 2022 r. jako doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego z § 6 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 2 mpzp. Decyzją z 1 czerwca 2022 r. organ odwoławczy uchylił zatem ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Następnie WSA w Kielcach wyrokiem z 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ke [...] uchylił decyzję Wojewody z 2 czerwca 2022 r. oceniając, że wskazane w niej powody nie stanowią wystarczającej podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach art. 136 k.p.a., do zobowiązania inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Sąd stwierdził, że uchybienia wskazane przez Wojewodę mogły podlegać uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej. Po zwrocie akt z WSA w Kielcach, pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. Wojewoda zawiadomił o ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty z 7 marca 2022 r. Inwestor przy piśmie z 20 stycznia 2023 r., uwzględniając zastrzeżenia Wojewody zawarte w decyzji z 2 czerwca 2022 r. - przedłożył skorygowany projekt budowlany wraz z aktualnym zaświadczeniem o przynależności do izby architektów. Rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym, co do zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania oraz mając na uwadze wyrok WSA w Kielcach z 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ke [...] Wojewoda stwierdził, że uchylenie decyzji Starosty z 7 marca 2022 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia i orzeczenie nowego, wynika wyłącznie ze zmiany nazwy i siedziby inwestora (aktualna treść KRS). Zmiana nazwy inwestora i jego siedziby - z MWM DEVELOPMENT Sp. z o.o. Sp. k. ul. [...], [...] na DAKAR DEVELOPMENT Sp. z o. o. Sp. k. ul. [...], 35 - 005 R., nastąpiła bowiem po dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty. Wojewoda podkreślił, że przedmiotem rozpatrywania w tej sprawie jest pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i pawilonu handlowego wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach nr ewid: [...], [...], [...], [...] przy ul. [...], obręb 0004 S. Poscaleniowy. Obszar oddziaływania obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. określony przez projektanta, obejmuje nieruchomości: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb 0004 S. Poscaleniowy. M. er jest właścicielką działki nr [...], zaś M. B. jest właścicielką działki nr [...]. Wojewoda przypomniał, że pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę z 31 grudnia 2020 r. dotyczył budowy pawilonu handlowego (o powierzchni 1165,33 m2) wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych i w piśmie z 24 stycznia 2021 r. został uzupełniony o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o powierzchni 33,75 m2). Następnie pismem z 20 stycznia 2023 r. inwestor (po wyroku WSA w Kielcach z 30 listopada 2022 r.) skorygował projekt zagospodarowania inwestycji oraz jego opis w zakresie zredukowania miejsc postojowych przyporządkowanych do lokalu mieszkalnego do 2 tych miejsc i ograniczył powierzchnię dróg manewrowych do 1165,33 m2, co łącznie z powierzchnią zabudowy pawilonu handlowego, dróg dojazdowych i miejsc parkingowych w części planu oznaczonego symbolem 11MN wyniesie 1312,91 m2. Inwestor wyjaśnił, że w związku z usunięciem miejsc postojowych wątpliwości Wojewody związane z brakiem wiedzy co do rodzaju zastosowanej geokraty pozostają nieaktualne, gdyż w nowym rozwiązaniu nie stosuje się nawierzchni z geokraty. Łącznie więc na terenie objętym opracowaniem zaprojektowano 49 miejsc postojowych: 47 miejsc postojowych (w tym 2 miejsca dla osób z niepełnosprawnościami oraz 4 miejsca dla rodzin z dziećmi) i 2 miejsca dla budynku mieszkalnego. Wypełniając dyspozycje poszczególnych punktów przepisu art. 35 ust. 1 P.b., Wojewoda sprawdził zgodność projektu budowlanego z mpzp oraz przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie", a także kompletność projektu budowlanego oraz zgodność z przepisami rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1609). Wojewoda ustalił, że na analizowanym terenie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego osiedla Budownictwa Jednorodzinnego "Mickiewicza" w S. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 1 lipca 1999 r. (Dz. Urz. Województwa Nr [...], poz. 898 z dnia 16 sierpnia 1999 r.) i wskazał, że projekt budowlany spornej inwestycji jest zgodny z ww. mpzp. Wojewoda podzielił ustalenia Starosty, że działki nr ewid. [...] i [...] oraz działki nr ewid. [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym jako 11MN, 12MN § 6 ust. 2 i 3 - Tereny zespołów zabudowy jednorodzinnej. Powołując się na treść § 6 ust. 4 i ust. 5 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 ppkt d mpzp, Wojewoda podkreślił, że projektowany obiekt nie jest obiektem handlu hurtowego i magazynem handlowym, a inwestora obowiązuje zapis o zakazie ruchu pojazdów samochodami dostawczymi o ciężarze całkowitym powyżej 3 ton. Zdaniem Wojewody, sporna inwestycja spełnia wymagania § 8 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 mpzp. Organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalając, że: - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu lokalizacja budynków jest zgodna z wymaganiami zawartymi w § 13, § 57 i § 60 tego rozporządzenia. Wzniesienie budynków o parametrach określonych w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym umożliwia zapewnienie wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiadujących z inwestycją; - sporna inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Z projektu architektoniczno-budowlanego oraz zagospodarowania terenu tej inwestycji - sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, przyjętej do zasobów Starosty [...] 30 grudnia 2020 r. pod nr: GK - 6640.1.1706.2020. z adnotacją: mapa do celów projektowych, wynika że: budynek handlowy zaprojektowano w odległości 4,0 m i więcej od działki nr [...] - od strony północno-wschodniej. Między projektowanym budynkiem, a działkami nr [...] i nr [...] zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej. Budynek mieszkalny zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie budynku handlowego od strony południowo-zachodniej terenu inwestycji. Z pozostałych stron budynek handlowy oraz budynek mieszkalny sąsiaduje z pasem drogowym drogi powiatowej - ul. [...] oraz gminą ul. [...]. Miejsca parkingowe zlokalizowano wzdłuż tych ulic. Zdaniem Wojewody, lokalizacja ww. budynków jest zgodna z wymaganiami zawartymi w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Wzniesienie budynków o parametrach określonych w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym umożliwia zapewnienie wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiadujących. W ocenie Wojewody, projekt budowlany spełnia wymogi: - § 19 pkt 7 rozporządzenia - zachowanie odległości stanowisk postojowych (wynikające z § 19 pkt 2) nie jest wymagane, gdy działka sąsiednia jest działką drogową (ul. Ożarowska, ul. [...], ul. [...]); - § 23 rozporządzenia - miejsca do gromadzenia odpadów stałych od granicy działki wynosi 2 m; miejsce do gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano w odległości ok. 50 m od granicy z działką drogową (domiar z mapy); - § 29 rozporządzenia - w zakresie w zakresie odprowadzenia wód opadowych przewidziano do kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Nadto Wojewoda stwierdził, że omawiany projekt budowlany spełnia wymagania ww. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany posiadają uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych z 18 stycznia 2022, a także z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych, opinia nr [...]/20 z 31 grudnia 2020 r. Ponadto inwestor uzyskał decyzję z 21 stycznia 2021 r. o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej wydanej przez Starostę Sandomierskiego oraz decyzję Burmistrza Miasta S. z 22 kwietnia 2021 r. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] działka nr ewid. [...] na działkę [...] w miejscowości S., decyzję Z. S. z 27 kwietnia 2021 r., zezwalającą na przebudowę zjazdu i dostosowanie do parametrów zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr 1052T (ul. Mickiewicza) działki nr ewid. [...], [...] do nieruchomości nr ewid. [...] w miejscowości S.. Sumując Wojewoda wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej stwierdziły, że w tej sprawie nie dojdzie do ograniczenia możliwości korzystania z działek sąsiednich, w tym z działek stron skarżących, ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy okazało się, że ustalenia Starosty są prawidłowe, a zarzuty odwołań nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewoda poinformował, że żadna ze stron w zastrzeżeniach nie przedstawiła utrudnień w zakresie zagospodarowania własnych nieruchomości powodowanych realizacją spornego zadania inwestycyjnego. Za niezasadny Wojewoda uznać zarzut dotyczący niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami § 6 mpzp. Ustalenia planu nie uzasadniają wniosku, że dominującym przeznaczeniem terenu inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś obiekty usług handlowych i gastronomicznych są przeznaczeniem uzupełniającym. Mowa jest bowiem o przeznaczeniu dopuszczalnym, które ma "uzupełniać" przeznaczenie podstawowe. Nie jest uzasadnione stanowisko skarżących, że na omawianym terenie nie jest dopuszczalna zabudowa budynkiem handlowym. Z zapisów mpzp nie wynika także, że powierzchnia obiektu usług handlowych nie może przekraczać 30% powierzchni działki, na której został on zaprojektowany, cyt.: "powierzchnia budynków i obiektów z zakresu dopuszczalnego ma stanowić nie więcej niż 30% powierzchni całego obszaru". Przeznaczenie uzupełniające i przeznaczenie dopuszczalne nie są - zdaniem Wojewody - pojęciami, które można stosować zamiennie. Organ odwoławczy podkreślił, że projektowany obiekt nie jest ani obiektem handlu hurtowego ani magazynem handlowym, a inwestora obowiązuje zapis o zakazie ruchu pojazdów samochodami dostawczymi o ciężarze całkowitym powyżej 3 ton (dotyczy to zjazdu z ul. Frankowskiego 02KL). Na projekcie zagospodarowania terenu i na projekcie zagospodarowania terenu - droga manewrowa samochodu dostawczego jednoznacznie wskazano kierunek ruchu samochodów powyżej 3 ton i oznakowanie "T2 dostawa", który odbywać się będzie wyłącznie z ulicy [...]. Rampa rozładunkowa "odizolowana" jest od najbliższego budynku mieszkalnego (na działce nr [...]) bryłą pawilonu handlowego oraz pasem zieleni izolacyjnej. Sporna inwestycja (budynek handlowy) nie została w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) uznana za przedsięwzięcie, które negatywnie oddziałuje na środowisko. W polskim porządku prawnym dopuszczalne wielkości emisji ustalane są w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396), za pomocą wykonawczych rozporządzeń ministra środowiska. Obecnie dopuszczalne normy hałasu są określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.). Terenu objętego inwestycją oraz obszarem jej oddziaływania obowiązujący mpzp nie objął ochroną przed hałasem, wyznaczając strefę ciszy i dopuścił prowadzenie działalności handlowe. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działalność handlowa nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie będzie powodować uciążliwości dla terenów przyległych i mieści się w granicach terenu na którym ma powstać inwestycja. Odpowiadając na zarzuty związane z modyfikowaniem wniosku na etapie postępowania odwoławczego, Wojewoda wskazał, że korekta wniosków w postępowaniu przed organem drugiej instancji, w tym wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi powszechną oraz akceptowaną praktykę przed organami architektoniczno-budowlanymi. Wprowadzone przez inwestora korekty do projektu zagospodarowania terenu nie zmieniają charakteru planowanej inwestycji, nie powodują zmiany oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie (co najwyżej sprawiają, że oddziaływanie jest mniejsze) oraz nie naruszają (choćby potencjalnie) interesu osób trzecich - przedmiotem postępowania jest niezmiennie budowa budynku handlowego i mieszkalnego (w niezmiennych gabarytach i usytuowaniu). Dodatkowo Wojewoda poinformował, że zweryfikował w systemie e-CRUB (elektroniczny rejestr uprawnień budowlanych) informację dotyczącą wszczęcia, na wniosek M. B., postępowania dyscyplinarnego (wyjaśniającego) w stosunku do autora projektu - architekta, który dzień wydawania zaskarżonej decyzji jest projektantem uprawnionym do sprawowania samodzielnych funkcji w budownictwie. Wojewoda podkreślił również, że zmiana nazwy inwestora nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, wykładnia § 6 ust 4 mpzp dopuszcza realizację na ww. działkach nowej zabudowy handlowej i jest prawidłowa w świetle całokształtu postanowień mpzp. Skoro zatem z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla Budownictwa Jednorodzinnego "Mickiewicza" w S. nie wynika, że powierzchnia obiektu usług handlowych nie może przekraczać 30% powierzchni działki, na której został on zaprojektowany a jedynie, że cyt.: "powierzchnia budynków i obiektów z zakresu dopuszczalnego ma stanowić nie więcej niż 30% powierzchni całego obszaru", nie może prowadzić to do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia mpzp o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Wojewoda dodał, że postanowienia mpzp nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Wszelka bowiem rozszerzająca wykładnia ustaleń mpzp na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego mpzp. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła M. B., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 35 ust. pkt 1 lit. a P.b. w zw. z § 3 ust. 4, § 6 ust. 3, 4 i 5, § 4 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 1 tiret drugie, § 11 ust. 1 pkt 1 lit d, pkt 2 mpzp, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że przedsięwzięcie planowane przez inwestora, określone w zmodyfikowanym w trakcie trwania postępowania wniosku, jest zgodne z mpzp; 2) art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie postanowienia organu pierwszej instancji z 28 grudnia 2021 r. w zakresie dotyczącym jego punktów 1 i 2; 3) art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie zgodności przedsięwzięcia planowanego przez inwestora z mpzp pomimo wcześniejszego uznania w punktach 1 i 2 ww. postanowienia jego niezgodności z § 6 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 2 mpzp i niewykonania tego postanowienia przez inwestora; 4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez rozszerzającą interpretację przepisów mpzp, mimo że przepisy te są jasne i nie wymagają dodatkowej wykładni ponad językową; 5) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji dogłębnego wyjaśnienia sprawy, nie uwzględnienie interesu społecznego, nie przeprowadzenie jakiejkolwiek formy konsultacji społecznej przed wydaniem decyzji i nie wzięcie pod uwagę uzasadnionego interesu stron oraz pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego i oparcie decyzji wyłącznie na materiale złożonym przez inwestora, bez uwzględnienia i poszanowania słusznych praw stron i dowodów złożonych przez nich w toku postępowania, w tym specjalistycznych ekspertyz urbanistycznych, bez jakiejkolwiek oceny podanych tam sprzeczności planowanej inwestycji z mpzp, w tym wydanie decyzji przed otrzymaniem ostatniej korespondencji skarżącej w sprawie z 13 marca 2023 r.; 6) art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy mimo istotnej modyfikacji wniosku inwestora w toku postępowania odwoławczego. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i odmowie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia planowanego przez inwestora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do tut. Sądu wniosła także M. er, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, nie uwzględnienie interesu społecznego, brak reakcji na sprzeciwy wnoszone przez mieszkańców osiedla i przedsiębiorców oraz nieuwzględnienie uzasadnionego interesu stron, jak też oparcie decyzji wyłącznie na materiale złożonym przez inwestora, bez uwzględnienia i poszanowania słusznych praw stron i dowodów złożonych przez nich w toku postępowania, w tym specjalistycznych ekspertyz urbanistycznych bez jakiejkolwiek oceny podanych tam sprzeczności planowanej inwestycji z mpzp; b) nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej, m.in. w przedmiocie nieuznania dróg dojazdowych jako przynależnych do obiektu handlowego (przypisane one zostały do budynku jednorodzinnego), nieuwzględnienie skutków wywołanych wprowadzeniem przez inwestora miejsc postojowych przypisanych do budynku mieszkalnego i zaplanowanie dodatkowych miejsc postojowych od ulicy [...] bez określenia ich ilości, powierzchni i rodzaju nawierzchni, a także brak projektu drogowego (co czyni wniosek niepełnym); 2) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez rozszerzającą interpretację przepisów mpzp, mimo że przepisy te są jasne i nie wymagają dodatkowej wykładni ponad wykładnię językową. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z § 3 ust. 4, § 6 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, § 4 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 1 tiret drugi, § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d, ust. 1 pkt 2 mpzp poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że przedsięwzięcie planowane przez inwestora określone w zmodyfikowanym w trakcie trwania postępowania wniosku jest zgodne z mpzp; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d mpzp przez wydanie zgody na inwestycję na ww. działkach, gdy zgodnie z mpzp zabrania się budowy obiektów handlu i magazynów handlowych wymagających dojazdu samochodami dostawczymi o ciężarze całkowitym powyżej 3 ton, a to będzie wpływać niekorzystnie na działki sąsiednie i doprowadzi do zachwiania warunków równowagi ekologicznej na terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego; 3) § 8 pkt 8 tiret pierwsze mpzp przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i przyjęcie, że inwestor dokonał łączenia nieruchomości celem lepszej konfiguracji i większej możliwości korzystnego zagospodarowania działek, gdy dokonał tego z pominięciem podstawowego charakteru tych nieruchomości i ich przeznaczenia; 4) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art 140 k.c. przez naruszenie prawa własności skarżącej do zagospodarowania swojej nieruchomości (leżącej na obszarach oznaczonych 12MN) obiektem z zakresu z zakresu dopuszczalnego, gdyż limit 30% wyczerpany został przez lokalizację pawilonu handlowego; 5) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke [...] i II SA/Ke [...] i o ich prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Ke [...]. W piśmie procesowym z 22 sierpnia 2023 r. uczestnik postępowania - Dakar Development Sp. z o.o. Sp. k. (dalej "inwestor") odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skargach, wniósł o ich oddalenie. Inwestor podniósł w szczególności, że zgodnie z prawidłową wykładnią przepisów mpzp można dopuścić rozwiązanie zakładające, że na jednej działce budowlanej będzie realizowana wyłącznie funkcja usługowa (np. sklep spożywczy tak jak w tym przypadku), a na kilku kolejnych funkcja wyłącznie mieszkaniowa (domy jednorodzinne). Taki sposób zagospodarowania będzie zgodny z mpzp, ponieważ przeznaczeniem podstawowym (dominującym) terenu pozostanie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obiekty handlu, które niewątpliwe uzupełnią przeznaczenie podstawowe terenów MN - będą stanowiły przeznaczenie dopuszczalne, uzupełniające przeznaczenie podstawowe. W ocenie inwestora, planowane przedsięwzięcie będzie uzupełniać oraz wzbogacać przeznaczenie podstawowe. Sklepy spożywcze średniej wielkości z reguły znajdują się w pobliżu domów jednorodzinnych lub wielorodzinnych, co jest powszechną praktyką na terenie całej [...]. Skarżąca, sugerując występowanie zakłóceń oraz konfliktów w kontekście urbanistycznym, wydaje się przypuszczać, że planowana ta ma na celu wzniesienie pośród domów jednorodzinnych zakładu chemicznego lub kurnika, a nie sklepu spożywczego. Tymczasem zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 2 mpzp obiekty i urządzenia, o których mowa w § 6 ust. 4 mpzp, można lokalizować pod warunkiem zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie zajmowały łącznie więcej niż 30% powierzchni całego obszaru. Zdaniem inwestora, wbrew twierdzeniom skarżącej, warunek ten został spełniony. Inwestycja jest zgodna z mpzp w zakresie § 6 ust. 5 pkt 2 mpzp, który stanowi, że obiekty i urządzenia (w tym obiekty usług handlowych) można lokalizować pod warunkiem zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie zajmowały łącznie więcej niż 30% powierzchni całego obszaru. Inwestor podniósł, że oczekiwanie skarżącej aby w każdym obszarze MN dominowała zabudowa o charakterze podstawowym ma charakter strice prawotwórczy, nie wynikający z przepisów mpzp. Prawodawca w istocie nie warunkuje możliwość wykonania zabudowy dopuszczalnej od istnienia zabudowy podstawowej. G. takie ograniczenie zabudowy było intencją prawodawcy, to odpowiednie postanowienie zostałoby wpisane do mpzp expressis verbis. Inwestor wskazał, że § 6 ust. 4 pkt 3 mpzp wprost przewiduje możliwość realizacji obiektów usług handlowych, a każdy obiekt handlowy posiada część magazynową gdzie przechowywany jest towar przeznaczony do sprzedaży. Sam fakt posiadania części magazynowej nie sprawia, że obiekt nabiera charakteru obiektu handlu hurtowego. Celem zakazu z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d mpzp jest uniemożliwienie prowadzenia hurtowni oraz obiektów magazynowych na terenach zabudowy mieszkaniowej wymagających częstej dostawy pojazdami wysokotonażowymi. Działalność tego typu obiektu nie polega na sprzedaży detalicznej, lecz głównie na odbieraniu, przechowywaniu i wydawaniu dużej ilości towaru. Inwestor podkreślił, że planowany obiekt, w celu zminimalizowania ujemnych skutków związanych z przedostawaniem się hałasu oraz spalin będzie oddzielony pasem zieleni od domów jednorodzinnych znajdujących się po zachodniej strony planowanej Inwestycji. Strefa dostaw także - z uwagi na komfort mieszkańców - została zaprojektowana od strony ul. [...], dzięki czemu hałas związany z rozładunkiem nie będzie uciążliwy dla mieszkańców okolicznych domów jednorodzinnych. Najdłuższa ściana budynku, która znajduje się blisko granicy z działką nr [...], pozostaje niewykorzystana, co oznacza, że nie znajdują się tam żadne otwory, instalacje ani inne elementy budowlane, które mogłyby generować immisje. Inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiadujące zwłaszcza w oparciu o § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 13 (przesłanianie) rozporządzenia. Nieruchomość należąca do skarżącej nie będzie podlegała negatywnym wpływom z planowanej inwestycji również w oparciu o § 19 ww. rozporządzenia dotyczącym usytuowania miejsc postojowych. Inwestycja nie narusza również stanu wód powierzchniowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Planowany obiekt nie będzie również generował ponadnormatywnego hałasu będzie spełniał normy, o których mowa w § 32 rozporządzenia. Nadto inwestor podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego jedynie zredukował do dwóch liczbę miejsc postojowych przynależnych do lokalu mieszkalnego. Dane dotyczące zmian szerokości dróg manewrowych zostały wskazane w projekcie zagospodarowania terenu. Projekt drogowy w istocie nie został przedłożony, ponieważ projekt architektoniczno-budowlany nie uwzględnia branży drogowej. W ramach planowanej inwestycji nie będzie realizowana droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie inwestora, większość zarzutów podniesionych w skardze stanowi multiplikację dotychczasowej argumentacji. Utrudnienia związane z budową obiektu handlowego, na które powołuje się skarżąca dotyczą tzw. interesu faktycznego i nie mogą stanowić przyczyny odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mieszkanie w mieście, nawet w domu jednorodzinnym, nieuchronnie wiąże się z hałasem, ruchem samochodowym, spalinami, a także możliwością zmiany zagospodarowania działki sąsiedniej, na przykład poprzez budowę obiektu handlowego, zwłaszcza, że takie obiekty zostały wprost dopuszczone przez obowiązujący mpzp. Na rozprawie 30 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej M. B. poparł skargę. Skarżąca M. er poparła skargę. Pełnomocnik uczestnika - Dakar Development Sp. z o.o. Sp. k. wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika - Zarządu Dróg Powiatowych w S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę w powyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy obu naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze z.) zwanej dalej "P.b.", m.in. art. 35 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że: "1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona), b) (uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. 5) (uchylony)". Z powyższego przepisu wynika, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze objętym planowaną inwestycją. W kontrolowanej sprawie jedną z podstawowych kwestii spornych była zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego mpzp - wymagana w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Plan kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając projektowaną inwestycję pod kątem jej zgodności z planem organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy inwestycja jest zgodna z celem (celami) jakie zakłada plan miejscowy. Przede wszystkim analiza całości postanowień planu nie daje, zdaniem Sadu, podstaw do zaakceptowania stanowiska organów obu instancji przedstawionych w uzasadnieniach decyzji co do zgodności projektu budowlanego z mpzp. W ocenie Sądu, skala i charakter planowanej inwestycji nie mieści się w zabudowie uzupełniającej. Okolicznością bezsporną pozostaje, że w planie teren na którym ma być zlokalizowana inwestycja jest objęty przeznaczeniem 11MN i 12 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 6 ust. 1 - 3 mpzp przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna o średniej lub niskiej (12MN) intensywności. Usługi handlu zostały dopuszczone (§ 6 ust. 4 pkt 2 mpzp) jednakże pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - o czym stanowi § 6 ust. 5 pkt 1 mpzp. Sąd w tym miejscu podkreśla, że podziela w całości stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uzupełnienie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedyni uzupełniać (ubogacać) w tym znaczeniu, że nie będą z nią kolidować zarówno w wymiarze urbanistycznym, jak i społecznym. Uzupełnieniem zatem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są przykładowo takie obiekty, które np. posiadają gabaryty zbliżone do zabudowy mieszkaniowej. Nie są takim uzupełnieniem natomiast obiekty takie jak planowana inwestycja, tj. obiekt usług handlowych o powierzchni ponad 2000 m2. Gabaryty te kolidują z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i nad nią dominują. Innymi słowy, Sądu w tej sprawie dostrzega kolizję projektowanej inwestycji z zabudową mieszkaniowa jednorodzinną w wymiarze nie tylko społecznym, ale i urbanistycznym. W ocenie Sądu zabudowa uzupełniająca nie może dominować nad zabudową mieszkaniową jednorodzinną i w istocie zmieniać przeznaczenia podstawowego terenu zabudowy mieszkaniowej, a nie usługowo-handlowej. Co istotne, analiza całości planu miejscowego daje podstawę do stwierdzenia, że celem lokalnego uchwałodawcy było uchwalenie planu dla osiedla zabudowy jednorodzinnej (tytuł aktu), który dla obiektów usługowych przewidział funkcję uzupełniającą. Obiekty usługowe, które stanowią podstawowe zagospodarowanie terenu w całości lub w części zostały uwzględnione poprzez wydzielenie terenów oznaczonych symbolem UP - usługi publiczne i komercyjne (§ 9 ust. 1 mpzp). Możliwość usytuowania obiektów o powierzchni zabudowy odmiennej od zabudowy mieszkaniowej przewidziano zatem dla terenów oznaczonych symbolem UP. Potwierdzeniem tego stanowiska jest § 3 ust. 4 mpzp, zgodnie z którym tereny o których mowa w ust. 2 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna MN) mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego na zasadach ustanowionych w dalszych przepisach mpzp. Sumując, w ocenie Sądu, planowana inwestycja jest sprzeczna z mpzp, ponieważ skala i charakter tej inwestycji narusza § 6 ust. 5 mpzp - obiekt koliduje urbanistycznie i społecznie z osiedlem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obiekty o powierzchni ponad 2000 m2 mogą być realizowane na terenach oznaczonym symbolem UP. W związku z powyższym, uprawnione jest stwierdzenie, że inwestycja narusza ład przestrzenny dominujący na terenie oznaczonym symbolem MN. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt II sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze treść uzasadnienia niniejszego wyroku, organ wyda właściwe rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.