I GSK 451/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 413/22 w sprawie ze skargi Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 lipca 2022 r. nr PNK.I.4130.82.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia dopłaty do taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 413/22 uwzględnił skargę Gminy A i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 13 lipca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIX/253/2022 Rady Gminy w A z 26 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia opłaty do taryfy dla zbiorowego odprowadzana ścieków na terenie Gminy realizowanego przez B Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 2 oraz art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł Wojewoda Świętokrzyski, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i – alternatywnie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub oddalenie skargi. W każdym z tych rozstrzygnięć skarżący kasacyjnie zażądał zasądzenia od Gminy w A kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 91 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez uznanie, że przekazanie uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym stanowi jej przedłożenie Wojewodzie, w rozumieniu art. 90 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji, że od daty tego przekazania rozpoczyna się bieg 30-dniowego terminu, o którym mowa w pierwszym z tych przepisów, 2. art. 15 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających normy prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz.U.2011.1699) poprzez uznanie, że nadesłanie do Wojewody Świętokrzyskiego, do publikacji, treści uchwały Rady Gminy w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, stanowi jej przedłożenie Wojewodzie w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.g. 3. art. 148 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw i uchylenie skarżonego aktu nadzoru oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości, 4. art. 135 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie brak oceny w/w uchwały Rady Gminy w A i podjęcia środków przewidzianych ustawą w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/1; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z przyczyn formalnych – o których wyżej była mowa – poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 13 i art. 15 powołanej ustawy liczą kilkanaście jednostek redakcyjnych i Sąd II instancji nie jest uprawniony do konkretyzacji tak określonej (zresztą wadliwie) podstawy kasacyjnej, a to z uwagi na możliwość popełnienia błędu w dokonanym wyborze. Z kolei w zakresie regulacji objętej wskazanym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów nie wskazano żadnego przepisu, który przez Sąd został naruszony. Precyzyjnie wskazano naruszone przepisy w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej, co pozwala na ich merytoryczną ocenę. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 u.s.g. "wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia", zaś w myśl art. 91 ust. 1 zd. 2 tej ustawy "o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (...)". Powyższe przepisy – powołane przez skarżącego nie wskazują, iż nimi uregulowano kwestię przekazania uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a zatem ani ta kwestia, ani rozpoczęcie biegu terminu do tej czynności nie są objęte tymi regulacjami, co oznacza, że i ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej gdyż wskazane przepisy mają charakter wynikowy; są stosowane adekwatnie do wyników toczącego się postępowania i w żadnej mierze – w niniejszej sprawie – nie zostały naruszone, co także wynika z powyższych rozważań. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 4 petitum skargi kasacyjnej, bowiem nie wskazano – poza przytoczeniem treści tego przepisu i tezy wyroku – konkretnych naruszeń prawa w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Nie można bowiem na Sąd II instancji przerzucać obowiązku oceny całego postępowania w kontekście naruszenia tego przepisu. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.