II SA/Kr 353/24

SENTENCJA Dnia 28 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 28 maja 2024 roku sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2024 roku, znak: WI-I.7840.29.23.2023.JW w sprawie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T. W. jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 stycznia 2024 r., znak: WI-I.7840.29.23.2023.JW stwierdzające, że odwołanie złożone przez Pana T. W., reprezentowanego przez radcę prawnego Pana P. Ś., od decyzji Starosty Nowosądeckiego nr 1338/2023 z 18 października 2023 r., znak: BUD.6740.745.2023, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Pani H. H. obejmujące: cztery budynki rekreacji indywidualnej każdy ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz komunikacją wewnętrzną i miejscami postojowymi, całość na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. Z. , gmina Ł. D. - zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 kpa. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach. Decyzją nr 1338/2023 z dnia 18 października 2023 r. Starosta Nowosądecki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi (H. H.) pozwolenia na budowę czterech budynków rekreacyjnych na działce nr [...], obr. Z. , gm. Ł. D.. Odpis postanowienia doręczono pełnomocnikowi inwestora - w dniu 20 października 2023 r. oraz pozostałym stronom postępowania E. R. i M. R. - w dniu 27 października 2023 r. W dniu 15 listopada 2023 r. skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r., znak: WI-I.7840.29.2023.JW Wojewoda Małopolski stwierdził, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu, który w sprawie upłynął w dniu 10 listopada 2023 r. Organ wyjaśnił, że skarżący nie był stroną postępowania przed Starostą Nowotarskim, tym samym termin do złożenia odwołania przez skarżącego upływał z ostatnim dniem do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania, do których decyzja została wysłana. Skoro ostatnia strona odebrała decyzję 27 października 2023 r. to termin do złożenia odwołania upłynął skarżącemu 10 listopada 2023 r. Tymczasem skarżący wniósł odwołanie 15 listopada 2023 r. Skarżący przy tym nie wnioskował o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego wniósł Skarżący T. W., który domagając się uchylenia tego postanawiania, podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775) – dalej "k.p.a.", w zw. z art. 129 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie upłynął skarżącemu termin do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy skarżącemu, który nie brał udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, mimo, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiednich nr: [...], [...], [...],[...] znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc powinien być stroną toczącego się postępowania - nigdy nie doręczono decyzji organu I instancji, a tym samym również nie mógł bezskutecznie upłynąć dla niego termin do wniesienia odwołania, gdyż się nawet nie rozpoczął jego bieg, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ wniesienia odwołania z uchybieniem terminu; 2. art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - w dalszej części skargi: p.b.) w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewodę Małopolskiego, że decyzja Starosty Nowosądeckiego została doręczona ostatniej ze stron postępowania 27 października 2023 r., podczas gdy faktycznie decyzja I instancji nigdy nie została doręczona skarżącemu, który również powinien być stroną przedmiotowego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ wniesienia odwołania z uchybieniem terminu; 3. art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu - przy ocenie zachowania terminu do wniesienia odwołania, że postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone bez udziału skarżącego, który powinien był uczestniczyć w nim w charakterze strony - a które to naruszenie skutkowało błędną oceną, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu do jego wniesienia, podczas gdy termin taki dla skarżącego nigdy nie upłynął, ponieważ nigdy nie rozpoczął swojego biegu, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ wniesienia odwołania z uchybieniem terminu; 4. art. 134 k.p.a. polegające na wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jego wydania; 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania obywatela do władzy publicznej polegające na błędnym zinterpretowaniu przez organ niniejszego stanu faktycznego, przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie upłynął skarżącemu termin do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy skarżącemu, który nie brał udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, mimo, że jest on właścicielem nieruchomości sąsiednich nr: [...], [...], [...],[...] znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc powinien być stroną toczącego się postępowania - nigdy nie doręczono decyzji organu I instancji, a tym samym również nie mógł bezskutecznie upłynąć dla skarżącego termin do wniesienia odwołania, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, od której wymaga się szczególnej staranności działania oraz zachowania standardów na najwyższym poziomic rzetelności i uczciwości. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. z 2024 r., poz.935) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a.: § 1. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. § 2. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zasadnicze znaczenie ma zatem data, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji. Według organu termin do wniesienia odwołania przez skarżącego, wobec tego, że nie był on stroną postępowania, upływał z ostatnim dniem do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania, do których decyzja została wysłana. W ocenie natomiast Skarżącego skoro nie została mu doręczona decyzja organu I instancji, mimo, że powinien być stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, to również nie mógł bezskutecznie upłynąć termin do wniesienia przez niego odwołania, w konsekwencji zatem termin ten w ocenie skarżącego nie rozpoczął biegu. Jak wskazuje się w orzecznictwie w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 k.p.a.), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Jednocześnie nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2008 roku, sygn. I OSK 831/07). W tym kontekście trzeba też wskazać na bezzasadność stanowiska Skarżącego wyrażonego w skardze, jakoby dla niego termin na wniesienie odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego nie upłynął, albowiem nie rozpoczął nigdy biegu. Przyjmując bowiem takie założenie, konsekwentnie należałoby uznać, że Skarżący w ogóle nie mógłby wnieść odwołania, co nie jest jednak stanowiskiem prawidłowym. W sytuacji, gdy odwołanie wnosi strona, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, termin do jego wniesienia biegnie od dnia doręczenia dla tej strony, biorącej udział w postępowaniu, której decyzję doręczono najpóźniej (por. np. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, S. 782, por. także: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 695). Istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, sygn. II SA/Kr 1536/12). Dlatego też termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji liczy się od dnia doręczenia dla tej strony, biorącej udział w postępowaniu, której decyzję doręczono najpóźniej. To oznacza, że termin do wniesienia odwołania Skarżącemu od decyzji Starosty Nowotarskiego upłynął z dniem 10 listopada 2023 r. Skarżący natomiast wniósł odwołanie w dniu 15 listopada 2023 r. i nie wnioskował przy tym o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W związku z tym zasadnie Wojewoda przyjął, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, a to z kolei uzasadniało stwierdzenie, na zasadzie art. 134 § 1 K.p.a., wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.